В поисках разумного баланса

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам 31 мая провел выездное заседание в Тверской области. Сенаторы обсудили проблемы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

С приветствием к участникам заседания обратился губернатор Тверской области А. В. Шевелев. По его словам, в регионе используются наиболее передовые инструменты бюджетного планирования, в частности областной бюджет на 2013 год будет полностью сформирован на программной основе. Новые реалии требуют новых подходов, и, как сказал губернатор, курс руководства страны на бюджетную децентрализацию полностью отвечает потребностям регионов и ожиданиям людей. Говоря о принципах бюджетной политики, Шевелев высказался прежде всего за прогнозируемость и плановость. Важно, чтобы межбюджетные отношения были выстроены с учетом мнений всех регионов, на основе внимательного изучения ситуации и проблем на местах. Механизм этих отношений должен быть простым и понятным, его задача — стимулировать развитие.

Централизация продолжается

Выступивший затем первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам В. А. Петров отметил, что ВВП страны по итогам 2012 года впервые может превысить 60 трлн руб., другие макроэкономические показатели тоже обнадеживают, и все это создает базу для выполнения предвыборной программы Президента РФ В. В. Путина. Дальнейшее движение вперед, по мнению сенатора, возможно лишь на базе комплексного и всестороннего развития регионов. Сегодня, по его оценке, сохраняется тенденция к централизации доходов бюджета, что исходя из мировой практики более характерно для унитарного, а не федеративного государства. Каждый четвертый субъект РФ не сумел бы выжить без дотаций из федерального центра. Лишь 2 % муниципальных образований могут полностью покрыть свои расходные обязательства за счет собственных доходов. Мало того, в последние несколько лет у органов государственной власти регионов только прибавилось полномочий, не подкреп­ленных доходами. Госдолг регионов по состоянию на 1 января 2012 года составил около 1,4 трлн руб.

В консолидированном бюджете РФ доля доходов субъектов составляет в настоящее время лишь 30 %, тогда как в 1990-е годы она достигала 50 %, напомнил Петров. Объем фонда финансовой поддержки регионов возрос с 2006 года в два раза, а расходы федерального бюджета за аналогичный период увеличились вчетверо. Формирование в 2012 году региональных дорожных фондов ляжет дополнительным бременем на региональные бюджеты... Среди мер, которые, по мнению сенатора, могут облегчить положение регионов, — отмена налоговых льгот, установленных федеральными законами по региональным и местным налогам. Она дополнительно дала бы бюджетам субъектов РФ до 200 млрд руб. доходов. Определенные ожидания связаны и с предстоящим введением патентного налогообложения для малого бизнеса, что должно активизировать его деятельность. Заместитель председателя комитета является также сторонником уплаты налога на доходы физических лиц по месту проживания работников, и члены Совета Федерации, по его словам, выступят с такой инициативой. В. А. Петров общался на эту тему с новым губернатором Московской области С. К. Шойгу и, как можно было понять со слов сенатора, нашел взаимопонимание. Вообще будущее — за увеличением доходной базы за счет роста реального сектора экономики, и примером для остальной России здесь может являться Калужская область.

Возможности видят все

Заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров согласился с утверждением сенатора о том, что централизация бюджета в России слишком высока, однако призвал учитывать все факторы при оценке ситуации. «Децентрализацию Минфин всегда поддерживал», — заметил выступающий, указав при этом на сохраняющуюся зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов. Каждый бюджет, сказал заместитель министра, должен быть сбалансирован и защищен от внешних воздействий, поэтому федеральный бюджет на 2012 год формировался из средней мировой цены на нефть за последние десять лет и его возможный дефицит не превышает 1 %. Делегирование дополнительных полномочий регионам не приведет к росту доходов их бюджетов, предупредил Лавров, а в реформе НДФЛ заинтересованы лишь несколько субъектов РФ. Резервы, как полагает он, необходимо искать в расширении налоговой и доходной базы. Так, региональные бюджеты, с его точки зрения, пополнит введение нового налога на недвижимость, который будет рассчитываться в соответствии с рыночной стоимостью объектов.

Кроме того, исходя из доклада А. М. Лаврова Минфин придает большое значение Программе повышения эффективности бюджетных расходов и ждет от регионов соответствующих усилий на данном направлении. Заместитель министра разделяет и мнение о том, что федеральных субвенций слишком много, их пора укрупнять. То же касается и федеральных субсидий. «Готовы ли мы к реальному расширению полномочий субъектов?» — задал он вопрос и предложил проверить степень указанной готовности на социальной сфере, где могли бы быть применены разные формы защиты населения. По его словам, не может быть одинаковых социальных гарантий при разном региональном законодательстве, об этом ясно говорит опыт других федеративных государств — например, США. Замминистра порекомендовал региональным властям применить программно-целевой метод при составлении бюджетов на 2013 год (более 30 субъектов РФ уже делают это), поскольку в 2014 году данное требование будет обязательным.

С докладом «О межбюджетных отношениях в 2013–2015 годах» на заседании выступила директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Л. А. Ерошкина. Анализируя исполнение региональных бюджетов в 2011 году, она сделала вывод, что кризисный период позади. Только два субъекта РФ (Тюменская и Вологодская области) не достигли показателей 2008 года по доходам. Упомянув про значительный объем бюджетных кредитов, которые выделялись регионам как на инфраструктурные проекты, так и на праздничные мероприятия, она сообщила, что сейчас в Минфине обсуждается вопрос об их пролонгации. По оценке департамента, у регионов есть возможность частично погашать эти кредиты. Относительно того, что предпочтительнее выделять субъектам РФ — нецелевые дотации или целевые субсидии, позволяющие более четко расставить федеральные приоритеты, в министерстве также идет дискуссия. Ерошкина высказалась за то, чтобы дать регионам возможность самим определять направления субвенций, предназначенных для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Она считает положительным опытом практику предоставления бюджетных грантов регионам, которые особенно отличились в деле реформирования общественных финансов, и объявила о том, что подобное стимулирование будет продолжено и в текущем году.

Выступления представителей Минфина вызвали у сенаторов вопросы. Они критически отнеслись к идеи передачи полномочий регионам, которые потом вынуждены брать бюджетные кредиты. Субъектам РФ, где невозможно быстро увеличить доходную базу, федеральный центр, по их мнению, обязан помогать... Комитет рекомендовал Правительству России рассмотреть возможность зачисления в региональные бюджеты в полном объеме доходов от уплаты налога на прибыль организаций, водного налога, акцизов на этиловый спирт, спиртосодержащую продукцию, бензин, моторные масла, дизельное топливо, сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов. Также рекомендовано ускорить работу по поэтапной отмене налоговых льгот, провести инвентаризацию расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований в части их финансового обеспечения, осуществить ряд других мероприятий.