Дмитрий Владимирович ЖИГАЛОВ, руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
В настоящей статье предложены и обоснованы конкретные практические меры по децентрализации доходных и расходных полномочий, которые авторы предлагают обсудить на форуме сайта журнала «Бюджет» и направить в федеральные органы власти, разрабатывающие направления и меры предстоящей децентрализации.
В настоящее время на федеральном уровне активно обсуждаются возможные направления и меры по децентрализации полномочий в области бюджетных доходов и определения направлений расходования бюджетных средств от федерального центра субъектам РФ и муниципальным образованиям. На заседании Госсовета 26 декабря 2011 года Президент РФ Д. А. Медведев обозначил следующие основные направления предстоящей децентрализации:
- увеличение числа полномочий, делегированных с федерального уровня на региональный, так как в ряде случаев исполнение полномочий на региональном уровне может быть более эффективным;
- совершенствование межбюджетных отношений и финансовая децентрализация, которые должны дать регионам существенные дополнительные средства для полноценной работы (только в этом случае децентрализация имеет смысл);
- увеличение доходной базы бюджетов субфедерального уровня, в том числе за счет повышения собираемости доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты.
Предложения по повышению доходного потенциала бюджетов субфедерального уровня
Поставленная Д. А. Медведевым задача увеличения доходной базы бюджетов субфедерального уровня может быть решена за счет: а) передачи (создания) дополнительных источников доходов на региональном и муниципальном уровнях; б) расширения полномочий органов публичной власти субфедерального уровня по управлению своей доходной базой; в) повышения собираемости доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты. Предлагаем рассмотреть второе и третье обозначенные направления, которые являются взаимосвязанными, поскольку расширение полномочий субфедеральных властей является одновременно серьезным стимулом и условием повышения собираемости тех доходов, которые поступают в бюджеты субфедерального уровня.
Первая и достаточно очевидная мера, которую требуется предпринять по указанным направлениям, — предоставление органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления полномочий по администрированию региональных и местных налогов. Региональные и местные налоги, определенные Налоговым кодексом, по своей экономической природе достаточно сложны в администрировании. Основные проблемы с собираемостью этих налогов лежат в сфере учета налогооблагаемой базы по ним. Кроме того, в отношении имущественных налогов в ряде субъектов РФ возникли серьезные проблемы, связанные с несопоставимостью информационных баз, используемых при исчислении налогов (информационные системы ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Государственного кадастра недвижимости и другие информационные системы учета налогоплательщиков).
Проблема сопоставимости информационных баз обостряется из-за отсутствия заинтересованности территориальных подразделений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и территориальных подразделений Федеральной налоговой службы решать проблемы обеспечения сопоставимости данных по учету налогоплательщиков и объектов налогообложения. В частности, незаинтересованность территориальных подразделений ФНС в повышении платежей по имущественным налогам обусловлена тем, что доля поступлений от имущественных налогов в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ относительно невелика. Как следствие, затраты ресурсов (временных, финансовых и т. д.) на реализацию мер по повышению качества учета налогооблагаемой базы по имущественным налогам непропорциональны потенциальному росту совокупных налоговых поступлений в результате таких мер. Однако, например, местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) в среднем по муниципальным образованиям РФ обеспечивают в последние годы около 10 % объема налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, в связи с чем потери от недостаточного учета налоговой базы по местным налогам имеют серьезное значение для местных бюджетов.
Предоставление региональным органам власти и органам местного самоуправления права администрирования соответственно региональных и местных налогов будет способствовать повышению собираемости указанных налогов и укреплению доходной базы региональных и местных бюджетов. Однако одной этой меры недостаточно, поскольку предоставление полномочий по администрированию региональных и местных налогов лишь узаконит действующий в настоящее время в подавляющем большинстве регионов и муниципалитетов порядок полулегального «административного» воздействия на налогоплательщиков. Для существенного изменения ситуации с наполняемостью региональных и местных бюджетов должны быть также предприняты более действенные меры.
Предложения по таким мерам были высказаны в докладах на заседании Госсовета 26 декабря 2011 года. В частности, в докладе заместителя председателя Правительства РФ А. Г. Хлопонина прозвучало мнение о возможности передачи в распоряжение регионам 50 % годового прироста НДС. В докладе заместителя председателя Правительства РФ Д. Н. Козака было высказано мнение, что главы регионов, обладая необходимой политической властью и ответственностью, а также административными рычагами, могут гораздо эффективнее осуществлять некоторые функции, выполняемые сейчас территориальными органами федеральных министерств и ведомств. Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Д. Н. Кобылкин предложил наделить глав субъектов РФ правом контроля за осуществлением территориальными органами своих полномочий, дать возможность вносить предложения об отстранении от должности руководителей территориальных органов, установить подотчетность руководителей территориальных органов главам субъектов Федерации.
В контексте поставленных вопросов предлагаем рассмотреть, по нашему мнению, наиболее искомый и эффективный с экономической точки зрения способ решения задачи по повышению доходного потенциала бюджетов субфедерального уровня. Способ этот состоит в том, чтобы стимулировать регионы и муниципалитеты на краткосрочную перспективу путем предоставления им дополнительных финансовых средств в сумме, соответствующей 50 % годового прироста страховых платежей во внебюджетные фонды в 2013 году от фиксированной суммы аналогичного показателя за 2012 год.
Указанные дополнительные финансовые средства могут предоставляться в бюджеты регионов в форме разовой целевой субсидии из федерального бюджета в 2014 году. Объем субсидии должен определяться по специально разработанной методике расчета размера прироста страховых платежей во внебюджетные фонды в 2013 году на территории соответствующего региона. Размер прироста платежей в страховые фонды должен рассчитываться за вычетом прироста, произошедшего по объективным «естественным» причинам — инфляция, не зависящий от усилий региональных властей миграционный прирост населения региона и пр.
Подобная мера позволит сконцентрировать усилия региональных властей и органов местного самоуправления на задаче повышения собираемости страховых платежей, напрямую связанной с переводом «серых» зарплат в «белые».
Не секрет, что региональные и муниципальные власти к задаче повышения собираемости страховых платежей во внебюджетные фонды относятся достаточно инертно по той простой причине, что напрямую в регионах от роста страховых платежей ничего не остается — лишь 2 из 30 % возвращается в территориальный фонд ОМС. Конечно, повышение собираемости страховых платежей напрямую связано с собираемостью НДФЛ, в увеличении которого региональные и муниципальные власти прямо заинтересованы — ведь в совокупности почти 100 % поступлений НДФЛ в соответствии с Бюджетным кодексом зачисляется в региональные и местные бюджеты.
Однако мы говорим о стимулировании регионов к повышению собираемости доходов. Подоходный налог — один из наиболее значимых постоянных источников доходов региональных бюджетов, поступления которого служат для исполнения регионами их расходных обязательств на регулярной ежегодной основе. Поэтому, как правило, задача повышения собираемости подоходного налога побуждает регионы применять меры, которые применялись ими в предыдущие годы и которые обеспечивали такой же эффект, как и в предыдущие годы. Передача же регионам (посредством предоставления разовой субсидии из федерального бюджета) доходов от прироста страховых платежей в 2013 году при условии заблаговременного объявления об этой мере будет стимулировать региональные власти значительно увеличить усилия по повышению собираемости страховых платежей и НДФЛ.
Масштаб этой задачи является довольно значительным. Для недобросовестных предпринимателей нежелание выплачивать страховые платежи является очень веской побудительной причиной использовать «серые» схемы при выдаче заработных плат, и эта практика после увеличения размера страховых платежей снова приобрела широкое распространение.
К примеру, в регионах Северо-Кавказского федерального округа, по экспертным оценкам, на 1 млн человек приходится до 100 тыс. работающих граждан, получающих зарплату или часть зарплаты в конвертах. При средней стоимости одного «серого» конверта 10 тыс. руб. в месяц годовая сумма НДФЛ, недопоступающая в региональные и муниципальные бюджеты, составляет порядка 1,6 млрд руб. В совокупности со страховыми взносами во внебюджетные фонды РФ, сумма недопоступления по которым на 100 тыс. «серых» конвертов составляет порядка 3,6 млрд руб. в год, консолидированный бюджет РФ и внебюджетные фонды РФ теряют порядка 5,2 млрд руб. доходов в год с каждых 100 тыс. «серых» конвертов на 1 млн граждан. Подобные потери несет каждый регион, но наиболее характерны (и составляют большую величину) они для наименее экономически развитых регионов.
Ориентируясь на приведенные нами цифры, можно заключить, что предоставление региональным бюджетам субсидий из федерального бюджета в размере 50 % годового прироста страховых платежей в 2013 году (за вычетом прироста по объективным «естественным» причинам) может обеспечить привлечение регионами и муниципалитетами (при должном подходе) существенных объемов дополнительных доходов. А учитывая, что страховые платежи напрямую связаны с НДФЛ, поступления по подоходному налогу в результате применения указанной меры также могут существенно вырасти.
Достижение в данном направлении значительных положительных результатов невозможно без преобразований, на которых акцентировал свое внимание губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Д. Н. Кобылкин на заседании Госсовета в декабре прошлого года. В отношении описанной меры это установление возможности глав субъектов РФ напрямую влиять на территориальные отделения федеральных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов РФ в части собираемости страховых платежей, объемы поступлений которых непосредственно влияют на доходы бюджетов регионов и муниципалитетов.
Чтобы не быть голословными, приведем следующие ориентировочные расчеты. Естественно, что в каждом отдельном регионе и муниципалитете показатели, по которым далее приводятся расчетные данные, могут иметь совершенно иные значения. Но, взяв за примерный ориентир указанные выше экспертные показатели (на 1 млн человек приходится до 100 тыс. «серых» конвертов средней стоимостью 10 тыс. руб. в месяц), мы можем показать максимальный экономический эффект от предложенной нами меры в расчете на 143 млн человек1.
Указанный эффект может составить по расчетам порядка 257 млрд руб. дополнительных доходов региональных и местных бюджетов в 2013 году от предоставления им субсидий из федерального бюджета в размере 50 % прироста страховых взносов и порядка 223 млрд руб. в 2013 году и в каждом последующем году от прироста НДФЛ. Дополнительные расходы федерального бюджета в 2013 году на реализацию предложенной меры составят не более 257 млрд руб. (50 % предельного прироста страховых платежей во внебюджетные фонды, который смогут обеспечить регионы исходя из взятых для расчета экспертных показателей). Отметим, что предложенная мера также способна привести к существенному повышению доходов государственных внебюджетных фондов и снижению дефицита Пенсионного фонда РФ, территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2013 году и в последующие годы.
Таким образом, несмотря на разовые дополнительные расходы федерального бюджета в 2014 году на предоставление субсидий регионам, предлагаемый метод стимулирования регионов к повышению собираемости страховых платежей способен:
- послужить значительным стимулирующим фактором увеличения собираемости налоговых доходов региональных и муниципальных бюджетов на длительную перспективу;
- уже в среднесрочной перспективе сыграть положительную роль за счет большей наполняемости бюджетов внебюджетных фондов РФ.
- Кроме того, у предложенной нами меры помимо наполняемости различных бюджетов и внебюджетных фондов есть и другие не менее важные положительные эффекты, например:
- рост числа граждан, вовлеченных в систему пенсионного и социального страхования, что позволит обеспечить им в будущем более высокую пенсию и социальную помощь со стороны государства;
- снижение коррупционной составляющей за счет перевода от «серой» к «белой» схеме выдачи заработных плат в организациях.
Для реализации предложенного метода стимулирования наполняемости региональных и местных бюджетов необходимо разработать методику расчета и предоставления регионам в 2014 году субсидии из федерального бюджета в размере 50 % прироста собираемости страховых платежей в 2013 году. Указанная методика, очевидно, должна учитывать инфляцию, не зависящий от усилий региональных властей миграционный прирост численности населения и прочие причины «естественного» прироста страховых платежей, связанного с повышением доходов и (или) численности населения по установленным основаниям.
Повышение самостоятельности регионов и МО
В последние годы самостоятельность органов публичной власти субфедерального уровня в определении направлений расходования бюджетных средств заметно снизилась. Порядка 2/3 межбюджетных трансфертов, поступивших в региональные и местные бюджеты в 2010 и 2011 годах, имели целевой характер (были предоставлены в форме субсидий и субвенций). Получая целевые трансферты, региональные органы власти и органы местного самоуправления вынуждены следовать при формировании расходной части своих бюджетов тем приоритетам, которые определяют соответственно федеральный центр и субъекты РФ. Это относится к подавляющей части средств «бюджетов развития», то есть расходов, носящих инвестиционный характер.
Между тем, как отмечают многие эксперты и сами представители федеральных министерств и ведомств, предоставление межбюджетных субсидий в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) часто характеризуется низкой эффективностью. На распределение субсидий, предоставляемых в рамках ФЦП, определяющее значение в настоящее время оказывают следующие факторы:
- доминирование отраслевых интересов при формировании программ над приоритетами регионов и муниципалитетов и, как следствие, субъективность решений, принимаемых в индивидуальном порядке по каждому отдельному объекту капитальных вложений;
- рутинность многочисленных, разрозненных по отдельным федеральным министерствам и ведомствам, трудоемких и ресурсозатратных процедур прохождения, согласования и подтверждения заявок на софинасирование в разрезе каждого отдельно взятого объекта капитального вложения;
- многочисленные различия в определении уровня регионального и муниципального софинансирования капитальных вложений по каждой отдельной ФЦП.
Важнейшим недостатком данного направления системы межбюджетных отношений является отсутствие общих критериев субсидирования региональных и муниципальных капиталовложений, а также низкая продуктивность инструментов, используемых для устранения дифференциации в таком показателе социального развития, как обеспеченность граждан государственными социальными услугами в целом и по каждому отдельно взятому региону и муниципалитету. Решения, принятые под влиянием указанных субъективных факторов, исполняются регионами и муниципалитетами инертно. Практическим подтверждением этому является несоблюдение сроков строительства запланированных объектов и значительный объем остатков субсидий, поступивших из федерального бюджета.
В рамках курса на децентрализацию доходных и расходных полномочий, активно обсуждаемого сегодня на уровне федерального правительства, звучат предложения радикально снизить число субсидий за счет сокращения их объема и укрупнения, а также консолидировать субсидии в рамках государственных программ. Поддерживая необходимость «укрупнения» субсидий и предоставления большей самостоятельности органам публичной власти субфедерального уровня в распоряжении ими, тем не менее считаем, что способ консолидации субсидий в рамках государственных программ:
- во-первых, ограничен рамками государственных программ;
- во-вторых, не внесет изменений в сложившуюся практику доминирования отраслевых интересов федеральных министерств и ведомств над приоритетами регионов и муниципалитетов;
- в-третьих, не упростит в какой-либо значительной степени административные процедуры формирования и прохождения заявок на софинансирование объектов капитальных вложений.
Предлагаем следующий способ повышения самостоятельности регионов и муниципалитетов по определению направлений расходования субсидий на софинансирование капитальных вложений, поступающих из федерального бюджета.
Большинство объектов капитальных вложений регионов и муниципалитетов, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, являются объектами социальной инфраструктуры. Исходя из этого, целесообразно трансформировать именно эту часть субсидий, предоставляемых субъектам РФ в рамках ФЦП, в субсидию на софинансирование в субъектах РФ строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов социальной инфраструктуры и их материально-технического оснащения.
Структура предлагаемой субсидии должна включать две составляющие:
1) субсидию на софинансирование развития социальной инфраструктуры, поступающую в региональные бюджеты в объеме закрепленной в законе о федеральном бюджете доли средств от общего размера субсидии, направляемой на софинансирование региональных и муниципальных объектов капитальных вложений в рамках ФЦП, заказчиками по которым являются федеральные министерства и ведомства. Указанная часть субсидии должна распределяться между субъектами РФ по специально разработанной и утвержденной методике распределения. В результате расчетов по методике будет определяться список регионов — получателей указанной субсидии, в число которых могут не попасть регионы с наиболее высокой бюджетной обеспеченностью;
2) субсидию на сокращение разрывов между субъектами РФ в обеспеченности объектами базового набора социальной инфраструктуры, необходимыми для предоставления государственных и муниципальных услуг, — оставшаяся доля средств субсидии, распределяемых среди субъектов РФ, уровень обеспеченности которых ниже среднего по РФ или по федеральным округам. В качестве базового набора объектов социальной инфраструктуры для оказания государственных и муниципальных услуг предлагаем использовать объем и стоимость объектов инфраструктуры для оказания установленного типового перечня государственных и муниципальных услуг отдельного региона, к которому максимально приближено среднее расчетное значение по РФ (федеральному округу) в пересчете на 10 тыс. человек населения. Расчет объема и стоимости соответствующих объектов инфраструктуры по регионам требует разработки специальной методики, позволяющей установить существующий уровень обеспеченности территорий (поселений, районов, городских округов) объектами инфраструктуры для оказания государственных и муниципальных услуг и выявить базовый уровень обеспеченности инфраструктурой по РФ или федеральному округу.
Формирование рейтинга регионов путем соотнесения натуральных показателей базового региона, отражающих мощность государственных и муниципальных учреждений, остаточную стоимость их основных средств и уровень их материально-технической оснащенности в пересчете на 10 тыс. человек населения, с аналогичными показателями каждого отдельно взятого региона позволит установить количество регионов, обеспеченных объектами социальной инфраструктуры ниже среднего по РФ (по федеральным округам), и степень отклонения по каждой отдельно взятой государственной (муниципальной) услуге. На основе выявленных отклонений могут быть рассчитаны коэффициенты, отражающие потребность каждого региона (муниципалитета) в объектах социальной инфраструктуры.
Уровень софинансирования капвложений в объекты социальной инфраструктуры за счет региональных и местных бюджетов, по нашему мнению, должен определяться дифференцированно в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности регионов до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности: чем ниже бюджетная обеспеченность, тем меньше должна быть доля софинансирования.
Предложенные структурные преобразования Федерального фонда софинансирования расходов должны позволить перейти к процессу формирования объемов межбюджетных субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, на основе региональных приоритетов и единых базовых стандартов обеспеченности регионов РФ (федеральных округов) объектами социальной инфраструктуры, необходимыми для предоставления базового набора государственных и муниципальных услуг, а не исходя из отраслевых интересов федеральных министерств и ведомств. Это в полной мере отвечает задачам обсуждаемой децентрализации.
Необходимым условием предоставления из федерального бюджета «укрупненных» субсидий в рамках ФЦП на софинансирование капвложений в объекты социальной инфраструктуры на субфедеральном уровне является обеспечение большей самостоятельности регионов и муниципалитетов в расходовании средств субсидий. Регионы и муниципалитеты должны иметь возможность сами определять приоритетные направления капитальных вложений с учетом своей специфики. Сдерживающим фактором для региона направлять средства субсидии не на первоочередную потребность должна стать увязка объемов предоставляемых субсидий с показателями обеспеченности данного региона социальной инфраструктурой в сопоставлении с базовым регионом в пересчете на 10 тыс. жителей. Такая увязка должна быть заложена в методику распределения субсидии и оценки эффективности использования ее средств.
Так, например, для оценки целевого использования средств федерального бюджета можно применить следующий критерий: как минимум 50 % объема субсидий из федерального бюджета должно быть использовано на устранение дифференциации с показателями базового региона по отраслям, имеющим худшие рейтинговые места.
Обеспечение самостоятельности регионов и муниципалитетов в расходовании средств субсидий из федерального бюджета требует также снятия некоторых действующих ограничений. Таким ограничением, к примеру, является запрет на использование (частичное использование) федеральных средств на финансирование подготовки проектно-сметной документации (ПСД). Снятие такого запрета (как минимум в отношении софинансирования за счет средств субсидий из федерального бюджета разработки ПСД) позволит значительному количеству муниципальных образований сдвинуться с мертвой точки в решении давно назревших задач.
Другим ограничением является отсутствие четких временных сроков предоставления субсидий из федерального бюджета. Его устранение возможно за счет введения поквартального/помесячного плана-графика финансирования, который может являться приложением к соглашению о предоставлении субсидий.
В совокупности данные меры должны способствовать повышению качества среднесрочного планирования, а также положительно отразиться на оперативности исполнения приоритетных задач органов публичной власти субфедерального уровня.
Положительным экономическим эффектом от реализации предложенного варианта оптимизации субсидий, предоставляемых в рамках ФЦП, должны стать:
- поступательное повышение уровня обеспеченности регионов и муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры и их материально-технического оснащения за счет составляющей на развитие, предоставляемой всем без исключения регионам, и более высокой доли софинансирования соответствующих расходов регионами с высокой бюджетной обеспеченностью;
- решение задачи по снижению дифференциации между регионами за счет составляющей на ликвидацию разрывов в обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, обеспечивающими предоставление базового набора государственных и муниципальных услуг, в более короткие сроки, чем при действующей системе распределения субсидий;
- определение и возможность ежегодной корректировки общих критериев субсидирования регионов на строительство, реорганизацию и капитальный ремонт объектов социальной инфраструктуры и их материально-техническое оснащение;
- существенное упрощение процедуры бюджетного планирования на федеральном и региональном уровнях, что, в свою очередь, избавит регионы от необходимости прохождения большого числа согласований заявок на софинансирование по целому ряду ФЦП, и др.
