Создание стабильной доходной базы в условиях изменения бюджетного и налогового законодательства является сегодня одним из приоритетных направлений в работе и региональных, и местных властей. О том, как эта задача решается в Липецке, и о факторах, препятствующих развитию муниципалитетов, читайте в статье.
Бюджет города
В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло значительное расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения с одновременным перераспределением значительной части доходов муниципальных бюджетов в пользу вышестоящих бюджетов. Потеря доходов по налогу на прибыль, акцизам, налогу на доходы физических лиц за счет снижения нормативов отчислений в городской бюджет не в полной мере компенсировалась увеличением объема межбюджетных трансфертов, а также незначительным ростом поступлений по отдельным собственным налоговым и неналоговым источникам. Однако благодаря грамотным скоординированным действиям администрации города Липецка и городского Совета депутатов с бюджетом 2011 года город благополучно преодолел последствия кризиса.
Так, объем доходов бюджета города по итогам 2011 года достиг 10 млрд руб., а по объему налоговых и неналоговых доходов в реальном выражении перевыполнен показатель докризисного периода — 2008 года — на 532 млн руб. Также по сравнению с 2010 годом в отчетном периоде произошло увеличение поступлений доходных источников на 435 млн руб. (см. рис. 1). В структуре налоговых и неналоговых доходов 2011 года наибольший вес занимает налог на доходы физических лиц — 39,8 %, земельный налог — 29,5 %, арендная плата за землю — 8,2 %, транспортный налог — 5,2 %.
А вот бюджет Липецка в 2012 году резко отличается от бюджетов последних лет (см. рис. 2). Городской бюджет по налоговым и неналоговым доходам понес значительные потери, которые объясняются снижением с 1 января 2012 года норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц на 10 %, или 766 млн руб., передачей государственной пошлины за регистрацию транспортных средств и штрафов за административные правонарушения в сфере дорожного движения — 130 млн руб., передачей транспортного налога — 298 млн руб. В результате потери бюджета города Липецка в доходной части составляют порядка 1194 млн руб. И даже несмотря на то, что в 2012 году бремя осуществления расходов по организации оказания медицинской помощи на территории города перешло на уровень области, высвободившиеся 886 млн руб. не компенсировали в полной мере вышеперечисленные налоговые изменения. С учетом названных особенностей объем налоговых и неналоговых доходов на 2012 год утвержден в объеме 4,680 млрд руб., что ниже фактического исполнения в 2011 году на 1,062 млрд руб.
Учитывая недостаточность доходной части, администрация города Липецка вынуждена самым активным образом использовать механизм привлечения кредитных ресурсов, наращивая тем самым объем долговых обязательств. Если в 2011 году объем кредита, позаимствованного в коммерческом банке, составил 250 млн руб., то в 2012 году планируется привлечь уже 300 млн руб.
Мобилизация доходов
Для решения вопросов по улучшению финансового положения городского округа в Липецке большое внимание уделяется администрированию доходных источников, зачисляемых в бюджет. В развитие этого направления в 2010 году была разработана Программа мероприятий по организации работы по мобилизации доходов бюджета города Липецка. В 2011 году Программа значительно расширена в части администрирования налога на доходы физических лиц — основного доходного источника городского бюджета. Особенностью работы администраторов доходов бюджета города Липецка по данной Программе является ориентация на увеличение объемов поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет города.
В течение ряда лет продолжают свою деятельность комиссии по снижению недоимки в бюджет города и работе с убыточными предприятиями, обеспечению своевременности выплаты заработной платы и ее легализации. На заседании комиссий в плановом порядке заслушиваются руководители предприятий и организаций города, имеющих задолженность по заработной плате и налогам. В 2011 году проведена существенная работа по привлечению дополнительных доходов по налогу на землю (отменены налоговые льготы по земельному налогу по ряду учреждений, финансируемых из вышестоящих бюджетов).
На постоянной основе ведется работа по уточнению сведений о правообладателях земельных участков и объектов недвижимости. Проведена работа по созданию условий для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход, что, по нашим расчетам, позволит в 2012 году привлечь в городской бюджет порядка 45 млн руб.
Факторы дестабилизации
Однако, несмотря на проделанную работу, возможности городского округа по развитию экономического потенциала своей территории и расширению налогооблагаемой базы продолжают оставаться незначительными. Для решения вопросов по увеличению доходной части городского бюджета администрацией города совместно с Липецким городским советом депутатом в течение последних лет в Государственную думу регулярно направляются обращения. В них, в частности, предлагается решить данную проблему путем закрепления на постоянной основе отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль) и доходов от региональных налогов (налога на имущество организаций), а также передачи на местный уровень транспортного налога для увеличения заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии городского округа. Последнее обеспечило бы достаточную самостоятельность в формировании бюджетных доходов и коренным образом повлияло бы на улучшение финансового положения Липецка.
Считаем, что в ближайшие годы без внесения радикальных изменений в федеральное законодательство существенного улучшения финансового положения городского округа ожидать не приходится. Особенно эти изменения касаются местных налогов. Фактически федеральные законодательные органы отстранили муниципальные органы власти от участия в создании адекватного налогового поля, призванного способствовать экономической активности хозяйствующих субъектов и укреплению доходной части местных бюджетов. Закрепленные за городским округом доходы практически не связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на его территории (прибыль, стоимость имущества), а значит, у муниципалитета нет особой заинтересованности в развитии местной экономики. Муниципалитеты фактически отстранены от процедур кадастровой оценки земли, постановки земельных участков на кадастровый учет, исчисления земельного налога. Данными вопросами занимаются территориальные и федеральные структуры, но не местные органы власти. А могут ли федеральные органы быть заинтересованы в увеличении доходной части местного бюджета города Липецка? Конечно, нет.
По мнению департамента финансов, перспективным направлением расширения доходной части городского бюджета является также исключение практики предоставления льгот по местным налогам на федеральном уровне или своевременная и полная компенсация выпадающих доходов местным бюджетам по предоставленным льготам. Преждевременной и неоправданной является отмена доли налога на имущество организаций в пользу местных бюджетов. За сохранение прежнего порядка говорят такие факторы, как стабильность поступлений налога, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность. Поскольку организации, расположенные на территории города Липецка, используют местную инфраструктуру, то логично закрепить налоги, поступающие от имущества, за местным бюджетом.
Среди факторов, препятствующих стабилизации местных финансов и муниципальной экономики, следует отметить следующие:
- отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы (за исключением варьирования ставок земельного налога и налога на имущество физических лиц);
- недостаточная для устойчивого развития доля передачи на местный уровень нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам.
Поэтому вопросы децентрализации полномочий между уровнями публичной власти, снижения зависимости местных органов власти от решений вышестоящих органов, изменения структуры налоговой системы и бюджетного законодательства в этих условиях представляются весьма актуальными. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов затронут ряд важнейших для муниципальных образований тем, которые касаются оптимизации налоговых льгот по местным налогам, а также совершенствования налогового администрирования. Мы очень надеемся, что и остальные наши предложения будут услышаны и уже с формированием бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов ситуация по муниципалитетам начнет значительно улучшаться.
