Юрий КОРОСТЕЛЕВ, руководитель столичного департамента финансов, министр правительства Москвы
В последнее время укрепляется тенденция унификации исполнения региональных бюджетов по методике Федерального казначейства. Однако этот процесс далеко неоднозначен. Многие регионы в ситуации методического вакуума уже создали и обкатали на практике собственные системы региональных казначейств. И сейчас они не готовы ломать работающие структуры и тратить финансовые и организационные ресурсы на переход на другую казначейскую систему. Но если на федеральном уровне будут приняты соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ, то региональным и местным властям придется передать полномочия по исполнению своих бюджетов в Федеральное казначейство. Но целесообразно ли это?
Согласно утвержденной правительством РФ в 2001 г. программе развития бюджетного федерализма, переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение должен в основном завершиться в стране к 2005 г. Само же исполнение планировалось осуществлять на основе единых федеральных стандартов, которые, как надеялись финансисты, будут разрабатываться с учетом передового регионального опыта.
Однако с их разработкой центр явно не торопился. В такой ситуации финансовым управлениям регионов не оставалась ничего другого как самостоятельно формировать структуры казначейского исполнения бюджета. Путем тщательного изучения передового опыта и после длительной апробации на практике были созданы казначейские методики, успешно работающие сегодня во многих регионах. Вот тут и подоспело очередное «реформационное» новшество в сфере управления госфинансами. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» (п. 23 ст. 1), п. 12 ст. 1 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ и признании утратившим силу закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», а также ст. 43 ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» вводят обязательное казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ через органы Федерального казначейства и устанавливают казначейское регулирование распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней. Неясно, с какой целью принято такое серьезное решение. Внятного ответа регионы до сих пор не получили.
Такие вопросы нуждаются в откровенном и принципиальном обсуждении в широком кругу специалистов по управлению государственными финансами. Однако дискуссия завершилась, не успев начаться. Позиция федерального центра не претерпела никаких изменений, несмотря на здравую критику из многих регионов. Можно было бы предположить, что это решение принято с целью установить более полный контроль над прохождением бюджетных средств. Но сегодня рычагов для этого у федеральной власти более чем достаточно, региональные казначейства регулярно отчитываются перед центром в своих операциях. Возможно, преследуется цель помочь регионам более рационально расходовать средства? Но ведь согласно Бюджетному кодексу РФ, центр и сегодня имеет право оперативного управления бюджетами субъектов РФ, находящихся в финансовом кризисе. А тем, кто финансово благополучен, и помогать не нужно.
К тому же непонятно, какой уровень власти при «федералистической» модели исполнения бюджета будет нести ответственность за своевременность социальных и других выплат в регионе или муниципальном образовании. Очевидно, нет никаких гарантий того, что именно централизованная модель заведомо лучше региональных. Ведь за три года на федеральном уровне не было ни одной попытки проанализировать методы работы региональных казначейств и взять на вооружение передовые разработки (а они есть!). Зачем пренебрегать уникальной возможностью включить в федеральную методику лучший региональный опыт? Многие решения были опробованы регионами на практике и откорректированы в соответствии с жизненными реалиями. Получается, что трехгодичная работа и налаженная система функционирования региональных казначейств остаются невостребованными. О компенсации же регионам расходов, связанных с созданием казначейств, и речь не идет. Все это вызывает закономерный протест и сомнения в том, что искусственно навязанная схема будет работоспособной.
Создание системы городского казначейства началось в Москве три года назад в соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ. С тех пор в городских бюджетах на очередной год закладывается статья расходов, связанных с формированием казначейства. Это, кстати, немалые деньги: ведь создание с нуля в масштабах огромного мегаполиса «кассовой системы», работающей без перебоев и стопроцентно поддающейся контролю, требует тщательной методологической работы, наличия высококлассных специалистов, надежной системы связи и обмена информацией между территориальными подразделениями казначейства. Насыщенность и объем потока столичных финансов требуют безукоризненно работающей казначейской системы. Однако эти затраты оправдали себя довольно быстро и позволили значительно оптимизировать работу с бюджетными деньгами. Внедрение казначейского метода внесло серьезные коррективы в деятельность всех бюджетных учреждений. Раньше их расходы финансировались «под план». Сейчас любая операция, связанная с отправлением денег из бюджетной системы в рыночную (например, покупка оборудования), требует организации конкурса на проведение работ или услуг. Копия договора, заключенного с победителем, передается в казначейство, где анализируется соответствие договорной цены и цены, установленной на аналогичные работы во внебюджетных сферах.
Первичные документы также проверяются на соответствие объемам, запланированным в бюджете. Работа казначейства помогла существенно уменьшить долю авансовых расходов бюджетных организаций, когда уже после проведения тех или иных работ заказчики начинали искать деньги на их оплату. При казначейской же системе исполнения бюджета заказать работу, целесообразность которой предварительно не обсуждена, практически невозможно. (Исключение составляет лишь ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, когда расходы производятся из резервного фонда.) Положительные результаты работы казначейства не замедлили сказаться и на качестве бюджетного планирования, повышении ответственности распорядителя бюджетными средствами. Разумеется, это не исключительно московский опыт. Положительная практика работы органов казначейства есть в других регионах России. Интересный и полезный опыт накоплен в Чувашии, Ставропольском крае, Вологде, Волгоградской области и в других субъектах РФ. Регионы регулярно обмениваются своими наработками — организационными, аналитическими, информационными. Весьма показательно, что внедрение региональных казначейств позволило многим дотационным регионам оптимизировать управление бюджетными средствами и улучшить свое положение. В этой ситуации необходимость привлечения федерального казначейства к обслуживанию региональных и местных бюджетов вызывает сомнения.
В современных условиях принудительное управление финансами имеет смысл только в кризисных ситуациях, а на этот счет в законодательстве есть совершенно четкие и недвусмысленные нормативы. И, наконец, самое главное. На основании ст. 72 Конституции РФ, исполнение бюджета субъекта РФ относится к его исключительной компетенции. А ст. 132 Основного закона страны устанавливает право органов местного самоуправления самостоятельно исполнять местный бюджет. Следовательно, внесение поправок в вышеназванные законодательные акты есть не что иное, как попытка пересмотра полномочий между разными уровнями власти в обход Конституции РФ. Не слишком ли рискован такой шаг? На наш взгляд, целесообразнее было бы разработать и принять общефедеральные стандарты кассового исполнения бюджетов и неукоснительно их придерживаться, не разрушая действующую ныне систему. Горький опыт неоднократно показывал, насколько легко разрушить и как трудно воссоздавать заново — особенно если речь идет о финансовых технологиях, требующих высокой квалификации специалистов и сложного программного обеспечения.
Справка «Бюджета»
КОРОСТЕЛЕВ Юрий Викторович — министр правительства Москвы, руководитель Департамента финансов. Родился в 1945 г. в г. Омске. Окончил Российский университет Дружбы народов им. П. Лумумбы, кандидат экономических наук. Работать начал слесарем на Щекинской ГРЭС. Затем, после службы в армии и окончания университета, работал старшим преподавателем, в течение восьми лет — на партийной работе, курировал вопросы промышленно-транспортной деятельности предприятий.
С 1985 г. трудится в системе органов исполнительной власти города.
С 1990 г. — руководитель Департамента финансов.
В 1992 г. назначен министром правительства Москвы. В январе 2000 г. вновь назначен министром правительства Москвы, руководителем Департамента финансов. Награжден медалями, заслуженный экономист Российской Федерации. Женат, имеет двоих детей. Увлекается плаванием, конструированием и изготовлением поделок из дерева.
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2003 г.
