Защитный механизм

Одним из заметных событий конца июня стало обнародование президентского Бюджетного послания о бюджетной политике в 2013–2015 годах. В нем нашли отражение тезисы, большинство из которых ранее в той или иной форме уже озвучивались как Президентом России, так и министром финансов.

Эффективность расходов

В. В. Путин начал с того, что суммировал ключевые проблемы бюджетной политики последних лет. Среди них значительный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, неоптимальная структура бюджетных расходов и их низкая эффективность, слабое финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам, непрозрачность бюджетной политики и нестабильность налогового законодательства. Самостоятельной проблемой президент назвал то, что межбюджетные отношения не стимулируют субъекты РФ и муниципальные образования к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Ссылаясь на неблагоприятную обстановку в мировой экономике, президент требует изменить структуру бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие: приоритет должен быть отдан расходам на образование, науку и инфраструктуру. Главной целью бюджетных инвестиций должно стать повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата. Однако, подчеркнул Путин, они не должны создавать конкуренцию частным инвестициям.

Для повышения эффективности расходов предложено внедрить специальную систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению. Такой систематический анализ придет на смену действующему подходу контроля суммы, потраченной на то или иное направление. В частности, по всем государственным программам будет проводиться анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей, а соответствующие отчеты будут рассматриваться публично.

Программный бюджет

К слову, до конца года Правительству РФ предстоит утвердить 14 государственных программ. Перейти к «программному бюджету» планируется начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы появятся в федеральном бюджете на 2013−2015 годы. Переход к «программному бюджету» должен сопровождаться внедрением интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая призвана создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений.

Отдельный вопрос — механизмы реализации и ресурсного обеспечения государственных программ. До конца года будет разработана Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, определяющая основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. При этом на период до 2020 года в ней будут определены предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам. Как поясняет президент, важность бюджетной стратегии еще и в том, что она должна определить механизмы обеспечения связи между долгосрочными целями госпрограмм, конкретными индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

Реформа бюджетной сети

Путин отметил необходимость повышения качества государственных и муниципальных услуг населению, особенно в таких сферах, как образование, здравоохранение и культура. Однако президент против механического наращивания бюджетных расходов в этих сферах. «Несмотря на увеличение бюджетных расходов в последние годы, достигнутые результаты не удовлетворяют граждан», — утверждается в документе. Причина в том числе в неэффективной системе материального и морального стимулирования работников.

Новый механизм финансирования государственных и муниципальных учреждений и переход к так называемому эффективному контракту (определяющему условия оплаты труда их сотрудников в зависимости от качества и количества выполняемой работы), по мнению Путина, позволят решить эту проблему. Впрочем, как подчеркнул президент на встрече с членами правительства в тот же день, «новые принципы финансирования бюджетной сферы никоим образом не отменяют право граждан на бесплатное образование, здравоохранение, социальную помощь». Он также напомнил об Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», предусматривающем увеличение заработной платы врачей, педагогических работников, научных сотрудников, преподавателей образовательных учреждений, работников учреждений культуры, социальных работников.

Устойчивость бюджетной системы

Крупный блок бюджетного послания посвящен «страховке» финансовой системы от возможных потрясений. Во-первых, речь идет о возврате к особому порядку использования нефтегазовых доходов («Бюджет» регулярно писал о дискуссиях на эту тему). При планировании расходов федерального бюджета за основу будет браться средняя цена на нефть за пятилетний период, причем ежегодно, вплоть до достижения десяти лет, расчетный период будет увеличиваться на один год. Само ограничение заключается в том, что расходы федерального бюджета не могут превышать более чем на 1 % ВВП объем доходов при базовой цене. Если фактическая цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные доходы направляются в Резервный фонд. Он же покрывает дефицит федерального бюджета, образующийся при снижении этой цены. После достижения нормативно установленного объема Резервного фонда дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Фонд национального благосостояния, причем часть этих доходов может использоваться для финансирования инфраструктурных и других приоритетных проектов. Эти правила будут применены при формировании федерального бюджета 2013-2015 годов. Во-вторых, по мнению главы государства, уже сейчас следует подготовиться к вероятному усугублению проблем в мировой экономике, а именно предусмотреть при подготовке очередного федерального бюджета механизмы поддержки отраслей экономики, рынка труда, отраслей социальной сферы и дополнительные меры социального обеспечения населения.

Путин напомнил о том, что Правительством РФ одобрены Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013−2015 годы. Как подчеркивается в послании, развитие налоговой системы должно отвечать задачам диверсификации российской экономики — именно поэтому налоговую нагрузку на несырьевые сектора экономики не будут повышать как минимум до 2018 года. В целом налоговое законодательство предлагается несколько стабилизировать. «После принятия в 2012 году Федеральным собранием изменений в налоговое законодательство Российской Федерации, касающихся налоговых ставок, предлагаю больше не корректировать ставки по основным налогам», — пишет президент.

Межбюджетные отношения

Говоря о перспективах развития межбюджетных отношений, В. В. Путин вновь подчеркнул, что вместо практики делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий следует прибегнуть к передаче этих полномочий на постоянной основе, причем в «комплекте» с постоянными источниками доходов в экономически обоснованном объеме. Региональным и местным органам власти послание предписывает провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств: сконцентрировать расходы на ключевых социально-экономических направлениях, среди которых упомянутое выше повышение заработной платы в бюджетной сфере. «При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения», — сказано в документе.

Вероятно, имея в виду рост нагрузки на региональные бюджеты, сопутствующий выполнению этих задач, Путин здесь же упоминает о необходимости поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне и приводящих к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. Для тех же случаев, когда введение той или иной льготы на федеральном уровне признается целесообразным, предлагается разработать механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.