Местные бюджеты: новшества и существующие реалии

В конце июня в Москве состоялось заседание секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России». В нем приняли участие порядка 50 представителей городов и муниципальных районов России.

Законодательные новации

Н. С. Максимова, депутат Государственной думы, председатель Совета НП «Сообщество финансистов России», открывая заседание, поздравила присутствующих в зале лауреатов и номинантов завершившегося недавно V Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование в сфере управления общественными финансами» и призвала всех принять участие в конкурсе в будущем году. А также поздравила всех с появлением учрежденного Указом Президента РФ профессионального праздника «День местного самоуправления», который отныне будет отмечаться 21 апреля.

Далее Максимова перешла к проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении в Государственной думе. Так, принят законопроект, преду­сматривающий с 1 января 2013 года придание статуса налогооблагаемых земельных участков части земель, находящихся в обороте у Минобороны России, органов безопасности, Таможенной службы. Речь идет пока о небольшой ставке земельного налога в пределах 0,3 %. А поскольку вышеназванные службы финансируются из федерального бюджета, то и средства на оплату налога будут передаваться из федерального бюджета на местный уровень. Уже достигнута договоренность с Минфином России о том, чтобы в бюджете 2013 года предусмотреть суммы для уплаты этого налога в объеме 2,6 млрд руб. К сентябрьской сессии депутаты ждут от Правительства РФ и другие предложения по перечню земель, которые будут включаться в оборот с целью обложения земельным налогом. Также Максимова остановилась на таких касающихся муниципалов темах, как патентное налогообложение, ЕНВД, упрощенная система налогообложения и закон о полиции.

ФАС

Особый интерес у участников заседания вызвал доклад В. А. Шипунова, заместителя начальника Аналитического управления Федеральной антимонопольной службы, посвященный вопросам практики предоставления муниципальных преференций хозяйствующим субъектам. Представители антимонопольной службы нечасто пересекаются на одних площадках с муниципальными финансистами, поэтому доклад Шипунова стал ключевым на данном мероприятии и, учитывая заданные ему вопросы, вышел далеко за рамки как заявленного в программе времени, так и темы (статью В. А. Шипунова читайте в одном из ближайших номеров журнала).

Социальные услуги от НКО

Доля финансирования негосударственных и немуниципальных поставщиков услуг (некоммерческих и коммерческих организаций) в общем объеме бюджетного финансирования услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты в странах Западной Европы и США составляет 10–20 %. В отдельных отраслях, например в здравоохранении, эта цифра достигает 30 %. В России же она не превышает 2–3 % расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на оказание социальных услуг (данные Минрегиона России). Доля бюджетных средств в доходах некоммерческих и коммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению, в странах Западной Европы и Канаде составляет 54 %, в США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии — 34 %, в Латинской Америке — 19 %, в России — 5 % (данные BCG, 2010 г.).

Для российского опыта привлечения негосударственных поставщиков к оказанию социальных услуг за счет бюджетных средств, по словам Л. В. Перцова, руководителя проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города», характерно размещение государственного (муниципального) заказа на оказание услуг (выполнение работ), точечный характер размещения заказа — преобладают услуги социальной защиты и поддержки населения, привлечение негосударственных поставщиков преимущественно к услугам, оказание которых не требует сложной дорогостоящей инфраструктуры. Эксперт привел следующие примеры размещения государственного (муниципального) заказа: реабилитация детей-инвалидов, социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, другие услуги социальной защиты и поддержки, услуги дошкольного образования (Пермский край, Тюменская область, Республика Татарстан, Москва, Владимир, Киров, Пермь, Арзамас). Опыт применения целевых потребительских субсидий: социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов (Пермский край), организация питания льготных категорий граждан (Волгоградская область, Владимир), дополнительное образование детей (Пермь).

На сегодняшний день основными проблемными местами аутсорсинга в бюджетной сфере являются жесткость законодательства РФ, «заточенность» правовых конструкций под работу с учреждениями, проблемы применения Закона № 94-ФЗ, отсутствие рекомендуемых федеральными органами власти подзаконных актов, малое количество образцов для тиражирования. Кроме того, планирование и учет бюджетных расходов производится по текущей стоимости оказания услуг без учета амортизации недвижимого имущества и оборудования, что занижает оценку стоимости услуг учреждений и ставит негосударственных поставщиков в проигрышное положение.

Муниципальные программы

Практически все субъекты РФ уже приняли региональные программы по повышению эффективности бюджетных расходов. В то же время муниципальные образования достаточно осторожно движутся в этом направлении, поскольку успешность реализации их программ во многом зависит от методологической поддержки вышестоящего бюджета, а также от четкой и понятной методологической позиции на федеральном уровне. Однако сегодня уже можно говорить о сложившейся практике разработки и реализации муниципальных программ. В своем докладе Б. А. Кушнин, заместитель генерального директора по проектам ООО «Центр экономических проектов», представил опыт территорий и провел анализ муниципальных программ. Кушнин осветил лучшую практику разработки и реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов, акцентировав особое внимание на возможных путях решения проблем в условиях отсутствия актуального правового регулирования в таких сферах, как программно-целевое планирование и финансовый контроль (статью Б. А. Кушнина читайте в одном из ближайших номеров журнала).

Тему программного принципа формирования бюджета продолжила Т. В. Титова, начальник отдела межбюджетных отношений и финансовых инноваций финансового департамента г. Хабаровска, рассказав о реформировании сферы общественных финансов в Хабаровске. По словам Титовой, удельный вес программных направлений в общем объеме расходов бюджета города в 2012 году составляет 93 %.

В докладе заместителя начальника департамента финансов г. Сыктывкара Н. В. Вытегоровой, посвященном проблемам, возникающим при осуществлении муниципального финансового контроля на территории города, также затрагивалась тема программного бюджета. В частности, она отметила, что для формирования действенного финконтроля, единого подхода к механизму оценки эффективности, улучшения правового обеспечения функционирования системы необходима методика оценки эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований с установлением конкретных критериев оценки. «Актуальность решения данного вопроса в кратчайшие сроки связана не только с реформой сети муниципальных учреждений, но и с переходом на формирование бюджета по программному принципу», — подчеркнула Вытегорова.

Разграничение полномочий

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на уровне городских округов осуществляют 44 полномочия по решению вопросов местного значения. С учетом имеющегося у органов местного самоуправления права решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, в настоящее время городские округа осуществляют дополнительно девять различных полномочий в соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ. «Следовательно, — конкретизировала Л. И. Пронина, государственный советник РФ 2-го класса, д. э. н., профессор, — объем полномочий муниципальных образований достигает 53. При этом на органы местного самоуправления также возлагается осуществление полномочий, делегированных органами государственной власти, как Российской Федерации, так и субъектов РФ». В подтверждение она сообщила, что в Тамбовской, Воронежской, Липецкой областях органы местного самоуправления помимо вопросов местного значения осуществляют от шести до 15 переданных на исполнение им государственных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. В Ярославской области на местный уровень делегировано 27 отдельных государственных полномочий, в Красноярском крае — 43. Лидером в делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления является Ленинградская область, где муниципалитеты справляются с объемом из 63 отдельных государственных полномочий.

«Полагаем, — сказала Пронина, — что в этой связи необходимо объективно оценить перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, которые могут быть переданы на муниципальный уровень с эффективной отдачей». Так, в настоящее время, по словам докладчика, назрела необходимость вернуть муниципалитеты в сферу недропользования. Это, во-первых, укрепит сырьевую базу местного строительства и энергетики, во-вторых, увеличит доходы муниципальных образований. Также органам местного самоуправления поселений важно предоставить право распоряжаться землями, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов РФ распоряжаться земельными участками в столицах административных центров этих субъектов. Кроме того, следует привести полномочия, содержащиеся в отраслевых федеральных законах, в соответствие с вопросами ведения органов власти, определенными базовым законодательством, прежде всего законами № 184-ФЗ и 131-ФЗ. «Вместе с тем, в настоящее время наблюдается обратная тенденция — централизация полномочий органов местного самоуправления, которые все чаще передаются на уровень субъектов РФ», — резюмировала Пронина.

Оценка деятельности учреждений

В своем докладе, посвященном оценке деятельности учреждений в новых условиях, Н. В. Бабко, руководитель управления консалтинга ООО «БФТ», рассказала о методологии контроля за деятельностью учреждений и оценке качества и эффективности их деятельности. Так, к необходимым элементам методики оценки эффективности деятельности учреждений она отнесла перечень критериев оценки деятельности учреждений по направлениям оценки, определение способа измерения и установление диапазона значений для каждого из критериев, методику оценки «план-факт» анализа показателей, агрегированную (сводную) оценку эффективности деятельности учреждения.

Разработка показателей оценки эффективности деятельности учреждений должна содержать в себе следующие элементы: учет отраслевой специфики; возможность сбора первичной информации; учет специ­фики видов деятельности учреждений; разработку показателей по всем направлениям деятельности учреждения — задания, мероприятия, функционирование и развитие учреждения.

Управление долгом

Эффективное управление долгом — вопрос, актуальный для многих муниципальных образований. И. И. Рыжикова, заместитель директора департамента государственных финансов ОАО «СМП Банк», посвятившая свой доклад этой теме, в целях оптимизации муниципального долга предложила участникам заседания рассмотреть возможность погашения банковских кредитов через их замещение облигациями. У многих муниципальных образований накоплен положительный опыт такого рода замещений. «В качестве примера можно обратиться к опыту заимствований города Томска, который оптимально использует подобного рода замещения», — рекомендовала она. Рыжикова обратила внимание собравшихся и на возможность сделок РЕПО при выпуске облигационного займа, что даже в случаях неблагоприятной рыночной конъюнктуры и кризисных явлений может существенно снизить долговую нагрузку бюджета.