Алексей ПАНТЕЛЕЕВ, руководитель управления федерального казначейства Минфина РФ по Ульяновской области, кандидат экономических наук
Сегодня перевод региональных бюджетов на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства происходит в условиях, когда финансовые органы субъектов РФ существенно различаются между собой по степени приближения к принципам казначейского исполнения. Это зависит от степени материально-технической оснащенности бюджетного процесса на территории субъекта РФ. Можно сказать, что чем богаче бюджет субъекта РФ, тем больше склонность к созданию собственных казначейских структур и, соответственно, с меньшим энтузиазмом воспринимаются варианты перевода регионального бюджета на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства. В настоящее время в соответствии с требованиями закона РФ №176-ФЗ от 24 декабря 2002 г. «О федеральном бюджете на 2003 год» активно идет процесс перевода бюджетов субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения в органы федерального казначейства. Выполняя требования ст. 65 этого закона, органы федерального казначейства уже значительное время обслуживают лицевые счета получателей средств региональных бюджетов в субъектах РФ, получающих дотации из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. А часть управлений федерального казначейства по субъектам РФ уже провели определенную работу по полному переводу исполнения бюджетов соответствующих субъектов РФ на кассовое обслуживание органами федерального казначейства, что обусловлено требованиями ст. 49 закона «О федеральном бюджете на 2003 год» или наличием кризисной финансово-экономической ситуации в том или ином субъекте РФ. В Ульяновской области желание создать региональное казначейство возникло давно. Но переход на казначейскую систему исполнения бюджета начался в условиях давней и хронической кризисной ситуации в сфере бюджетных финансов данного субъекта РФ. Усугубление кризиса привело к необходимости экстренного перехода на полное кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, несмотря на то, что к этому времени уже был создан региональный казначейский орган. Органы федерального казначейства Ульяновской области уже имеют значительный опыт кассового обслуживания исполнения областного бюджета и муниципальных бюджетов области. Обслуживание этих бюджетов в их доходной составляющей органами федерального казначейства началось еще в 1998 г. В настоящее время органы федерального казначейства Ульяновской области производят кассовое обслуживание исполнения бюджета Ульяновской области и 23 из 24 муниципальных бюджетов в полном объеме. Счета соответствующих бюджетов и получателей бюджетных средств, ранее открытые в учреждениях Центрального Банка РФ или иных кредитных организациях, в настоящее время закрыты. Организация кассового обслуживания исполнения областного и местных бюджетов органами федерального казначейства Ульяновской области полностью соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и нормативных документов Министерства финансов РФ.
Порядок совершения операций и документооборот между участниками процесса в значительной степени повторяет порядок кассового обслуживания расходов федерального бюджета на территории Ульяновской области. Органы федерального казначейства обслуживают лицевые счета распорядителей и получателей средств областного бюджета, осуществляют аналитический учет кассовых расходов с предоставлением отчетности Главному управлению финансов Ульяновской области как органу, исполняющему региональный бюджет. Поскольку лицевые счета бюджетополучателей обслуживаются федеральным казначейством, на него же возложены функции контроля за целевым использованием средств при проведении кассовых расходов. При этом ведение главной книги, получение итоговой отчетности об исполнении бюджета области, учет и доведение до получателей средств лимитов бюджетных обязательств возложены на Главное управление финансов области. Существующая схема позволяет обеспечить выполнение основных требований Бюджетного кодекса РФ при исполнении бюджета субъекта РФ. Сохранены принципы единства кассы и прозрачности бюджета. Данный вариант кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ объективно экономически выгоден самому бюджету субъекта РФ, так как позволяет использовать профессиональный опыт персонала и программно-технические ресурсы органов федерального казначейства. Вновь возникающий документооборот органично добавляется к уже имеющимся информационным потокам, не требуя создания принципиально новых документопотоков и средств электронного взаимодействия с участниками процесса. В то же время, добавление функций по кассовому обслуживанию бюджета субъекта РФ — и особенно муниципальных бюджетов — к уже имеющимся функциям органов федерального казначейства значительно увеличивает объем выполняемых работ и документооборота. Это, в свою очередь, увеличивает затраты органов федерального казначейства на расходные материалы для получения твердых экземпляров документов на бумажных носителях. Повышаются требования к характеристикам надежности и быстродействия средств вычислительной техники, пропускным способностям телекоммуникационных каналов. Процесс перевода бюджета Ульяновской области на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства не мог быть проведен одномоментно. Он происходил поэтапно и занял около года. Это было связано со значительным числом получателей средств областного бюджета и необходимостью проведения работы по закрытию счетов получателей, открытых в кредитных учреждениях, и к тому же имеющих картотеку. Лицевые счета распорядителей и получателей средств областного бюджета были открыты внутри лицевого счета Главного управления финансов Ульяновской области и обслуживались отделом по казначейскому исполнению бюджета, являющегося составной частью Главного управления финансов. Обслуживание единого лицевого счета Главного управления финансов производилось, в свою очередь, Управлением федерального казначейства. В сравнении с ныне действующей, описанной ранее технологией кассового обслуживания областного бюджета, управление федерального казначейства не осуществляло ведение учета кассовых расходов в разрезе конкретных распорядителей и получателей средств бюджета и вело аналитический учет кассовых расходов за счет собственных средств бюджета по единому счету Главного управления финансов в целом. Естественно, что при таком порядке работы контроль за целевым использованием бюджетных средств при проведении кассовых расходов за счет собственных средств регионального бюджета осуществлялся уже не органами федерального казначейства, а Главным управлением финансов Ульяновской области. Тем не менее, средства бюджета субъекта РФ были уже полностью переведены на счет Управления федерального казначейства. (А при открытии счетов 40201 «Средства бюджетов субъектов РФ» органы федерального казначейства Ульяновской области сразу ориентировались на технологию единого казначейского счета.) Была обеспечена возможность ведения аналитического учета кассовых расходов областного бюджета в целом. Кроме того, такая схема работы значительно облегчала вновь возникающую нагрузку на органы федерального казначейства, связанную с кассовым обслуживанием исполнения областного бюджета. Основная ее часть ложилась на плечи управления федерального казначейства, что при организации электронного защищенного канала связи и отсутствии необходимости предоставления сопутствующих платежным документам договоров, актов выполненных работ, счетов и т.п. незначительно увеличивало объем ручных операций и бумажных документов. Отделениям федерального казначейства оставалась лишь функция по организации выдачи наличных средств бюджетополучателям, состоящим на бюджете субъекта. Это осуществлялось либо через счета 40201 «Средства бюджетов субъектов РФ» отделений федерального казначейства, открытые специально для организации выдачи наличных средств, либо через еще не закрытые на тот момент счета бюджетополучателей в кредитных учреждениях. По мере готовности бюджетополучателей осуществлялось открытие им лицевых счетов в органах федерального казначейства, произошел окончательный отказ от описанного порядка работы. Причинами, заставлявшими перейти к существующему порядку кассового обслуживания, явились:
— противоречие описанного порядка требованиям утвержденного Министерством финансов РФ «Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов»;
— необходимость обслуживания лицевых счетов получателей средств областного бюджета для проведения кассовых расходов за счет средств, полученных из федерального бюджета в соответствии с требованиями ст. 65 закона «О федеральном бюджете на 2003 год»;
— в соответствии с предыдущим утверждением создалась ситуация, когда бюджетополучатель имел два лицевых счета: один, обслуживаемый главным управлением финансов области, и второй — органом федерального казначейства.
Такое положение нарушает принципы единства кассы, установленные Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, если рассматривать пути развития порядка кассового обслуживания бюджетов субъектов РФ как вопрос развития соответствующей законодательной и нормативной базы, основной вывод, на наш взгляд, заключается в необходимости четкого решения главного вопроса: должны ли на органы федерального казначейства Минфина РФ возлагаться функции по предварительному и текущему контролю при проведении кассовых расходов получателей средств областных и муниципальных бюджетов? Или же данная функция (а, возможно, и решение всего вопроса) может быть оставлена в компетенции органа, непосредственно исполняющего соответствующий бюджет?
Журнал «Бюджет» №11 ноябрь 2003 г.
