Андрей ЧЕРНЯВСКИЙ, к.э.н, руководитель проекта Фонда «Институт экономики города» (ИЭГ)
Карен ВАРТАПЕТОВ, эксперт
Фондом «ИЭГ» подготовлен аналитический доклад «Анализ развития муниципальных финансов в 1992—2002 годах». Информационной базой исследования, наряду с данными Минфина России и Госкомстата РФ, послужили показатели бюджетной отчетности 79 городов России' за 1999-2001 гг. Анализ базы данных по весьма представительной выборке городов позволяет проследить важные межмуниципальные различия в исследуемых процессах, что невозможно сделать по консолидированным бюджетным данным. В статье представлены основные аналитические результаты, полученные в ходе работы с муниципальной бюджетной статистикой.
В большинстве случаев города, включенные в базу данных, являются столицами субъектов РФ — наиболее экономически развитыми и финансово обеспеченными муниципалитетами в своих регионах, что определенным образом влияет на выводы последующего анализа. Рассматриваемые города относятся к субъектам РФ с различными географическими, социально-экономическими и финансовыми характеристиками. К примеру, такие города как Самара, Уфа, Нижний Новгород, Екатеринбург и др. представляют регионы с диверсифицированной экономикой, их бюджеты практически не зависят от федеральной финансовой помощи. Псков, Улан-Удэ, Чита, Кострома и др. являются центрами депрессивных территорий, их бюджетная политика во многом зависит от финансовых потоков из центра. В выборке присутствуют ресурсные города севера страны - Норильск, Сургут, Нижневартовск и др., отличающиеся крайне высокими бюджетными доходами на душу населения, а также низкодоходные центры южной периферии — Махачкала и др. В целом же, географически выборка городов распределена достаточно равномерно, охватывая 60 субъектов Федерации.
Следует отметить, что города, рассматриваемые при анализе, значительно различаются по уровню совокупных бюджетных доходов на душу населения (бюджетной обеспеченности). (Отметим, что уровень бюджетной обеспеченности по городам может корректироваться и по набору бюджетных полномочии, но в данной работе такая корректировка не производилась).
Разброс значений бюджетной обеспеченности в 1999—2001 гг. I был крайне велик. В течение всего рассматриваемого периода коэффициент вариации был больше единицы, что говорит о крайне высокой дисперсии параметра.
Структура расходов городских бюджетов
Анализ показывает, что структура расходов в среднем по рассматриваемым муниципалитетам оставалась достаточно устойчивой. В течение 1999—2001 гг. наибольший удельный вес был свойственен расходам на ЖКХ (28—31% совокупных расходов), образование (26-27%), и здравоохранение (16-18%). К менее крупным статьям относились расходы на социальную политику (до 7%), транспорт (4-5%) и управление (до 5%).
Основные изменения произошли с долей расходов на промышленность, энергетику и строительство. В 2001 г. наблюдалось резкое увеличение расходов по этим статьям, что связано с изменением учетной политики, при которой капитальные вложения в ЖКХ стали отображаться в рамках расходов на промышленность, строительство и энергетику. Как и в среднем по России, доля расходов па управление имела тенденцию к повышению.
Структура расходов городов зависит от ряда социально-экономических факторов — таких как возрастная структура населения, характеристики жилищного фонда, тип планировки и др. В общем случае можно предполагать, что возможность муниципалитетов менять приоритеты расходной политики зависит также и от бюджетной обеспеченности местного бюджета. В случае повышенной бюджетной обеспеченности — помимо исполнения расходов, «наведенных» с вышестоящих уровней бюджетной системы, — у городских властей появляется возможность использовать ресурсы на других направлениях.
Так как к наиболее существенным из них относится ЖКХ, то представляется обоснованным провести анализ взаимосвязи доли расходов на ЖКХ в совокупных расходах города с суммарными бюджетными доходами на душу населения (бюджетная обеспеченность).
В общем случае, если предположить, что статья ЖКХ хронически недофинансируется, то увеличение доходов муниципалитета должно вести к повышению расходов на ЖКХ.
Как видим, связь рассматриваемых характеристик, напротив, отрицательна. Исключение из анализа муниципалитетов с экстремально высокой бюджетной обеспеченностью (Норильск, Сургут и Нижневартовск) выявляет положительную, но статически незначимую связь. Более того, связь остается незначимой в течение всего рассматриваемого периода.
Таким образом, анализ показывает, что бюджетная обеспеченность не являлась основным фактором, определяющим долю расходов на ЖКХ в бюджетных расходах городов. Необходимо также отметить, что исследуемая дифференциация зависит, прежде всего, от характеристик жилищного фонда (изношенность, этажность, доля ведомственного и частного жилья в жилищном фонде и т.д.), а также от обеспеченности населения жилищной площадью, доли населения с низкими доходами и т.д. Учет влияния данных факторов требует проведения специального исследования.
Удельный вес капитальных вложений в бюджетных расходах муниципалитетов может служить показателем, характеризующим экономическую структуру бюджетных расходов местных властей. Можно предположить, что доля капитальных вложений будет велика в муниципалитетах с более высокой бюджетной обеспеченностью. При прочих равных условиях, в городах с высокими бюджетными доходами на душу населения возможность направлять больше средств на капитальные расходы должна быть выше.
При устранении из анализа городов с высокими бюджетными доходами, теснота статистических связей увеличивается. Кроме того, существует значительная связь между бюджетной обеспеченностью и капитальными вложениями на душу населения. Формально это выражается в крайне высоком коэффициенте корреляции в течение всего рассматриваемого периода (более 0,85). Таким образом, в данном случае можно говорить об уровне бюджетной обеспеченности как об одном из основных факторов, объясняющим различия в уровне капитальных вложений городов.
Стоит отметить, что доля капитальных расходов может являться следствием и другого важного финансового показателя — доли финансовой помощи в совокупных доходах муниципалитета. В ряде регионов межбюджетные отношения характеризуются крайней субъективностью, что часто ведет к распределению финансовых средств из регионального бюджета между муниципалитетами без учета уровня их бюджетной обеспеченности или объективных расходных потребностей. Одновременно, в ряде субъектов РФ (Чувашская Республика, Томская область Ставропольский край, Ханты-Мансийский АО и др.) используются методики выравнивания бюджетной обеспеченности, при которых отчисления от региональных налогов устанавливаются равными для всех местных бюджетов, что ведет к росту финансовой помощи в структуре доходов всех муниципалитетов.
Учитывая эти соображения, проследим зависимость между показателем доли финансовой помощи в совокупных доходах муниципалитета и удельным весом капитальных вложений в расходах.
Если в случае с Нижневартовском ситуация может быть объяснена изменением методики бюджетного выравнивания в Ханты-Мансийском АО в 2001 г, при которой город стал получать значительные объемы финансовой помощи из окружного (бюджета, то в Казани и Махачкале сочетание высокой доли безвозмездных перечислений в доходах со значительными капитальными вложениями говорит о целенаправленной политике региональных властей по поддержке столичных городов.
Данные бюджетной отчетности не позволяют детально рассмотреть систему межбюджетных потоков между региональными и городскими бюджетами в соответствующих субъектах РФ. Однако можно утверждать, что в данном случае перечисление средств велось не с целью бюджетного выравнивания, а в виде целевых субвенций городам на капитальные вложения. Аналогичная ситуация наблюдается в Сочи, бюджету которого оказывается поддержка как из регионального, так и федерального бюджета. В целом, несмотря на существенные отклонения, общая тенденция повышенных капитальных расходов в финансово обеспеченных городах прослеживается достаточно четко. Таким образом, экономическая структура расходов городов определятся их бюджетной обеспеченностью.
Выделение групп городов по типу проводимой расходной политики
Одним из наиболее интересных элементов анализа расходов местных бюджетов является исследование различных типов расходной политики муниципалитетов. Под типом расходной политики можно понимать устойчивую во времени структуру расходов местного бюджета. Используя выдвинутую выше гипотезу, предположим, что одним из факторов, определяющим структуру расходов города, является его бюджетная обеспеченность.
Поскольку при включении в анализ большого количества параметров интерпретируемость кластеров крайне затруднена, в качестве первоначального шага данного исследования были использованы лишь две наиболее крупные расходные статьи — ЖКХ и образование.
После устранения статистических выбросов муниципалитетов с экстремальными значениями рассматриваемых параметров, в зависимости от долей расходов на ЖКХ и образование, города были разделены на 4 группы.
Как видно, первый кластер включает «бедные» муниципалитеты, в структуре бюджетных расходов которых преобладают расходы на образование. Расходы на ЖКХ в течение рассматриваемого периода были наименьшими по выборке, находясь на уровне в 17—20%. Ко второй группе относятся города с наибольшими по выборке расходами на ЖКХ (до 50%) и средними расходами на образование (около 25%). Для городов данной группы характерна пониженная бюджетная обеспеченность, вследствие чего основная часть муниципалитетов финансово зависима от региональных бюджетов. В структуре бюджетных расходов городов третьей группы удельные веса расходов на ЖКХ и образование были примерно равными и составляли около 30%. Финансовая обеспеченность городов данной группы близка к средней но выборке. В городах с максимальной бюджетной обеспеченностью (кластер 4) доля расходов на образование и ЖКХ приближается к средним по выборке значениям. В данную группу входят муниципалитеты-доноры своих регионов, располагающие высоким экономическим потенциалом.
Таким образом, обобщая результаты кластерного анализа, можно сделать вывод о наличии достаточно устойчивых во времени групп муниципалитетов со схожими типами расходной политики. Вместе с тем, кластерный анализ показал, что большинство муниципалитетов не проводит стабильной во времени расходной политики. Такое положение обусловлено тем, что муниципалитеты в каждом году вынуждены решать текущие проблемы при дефиците финансовых ресурсов.
Журнал «Бюджет» №11 ноябрь 2003 г.
Карен ВАРТАПЕТОВ, эксперт
Фондом «ИЭГ» подготовлен аналитический доклад «Анализ развития муниципальных финансов в 1992—2002 годах». Информационной базой исследования, наряду с данными Минфина России и Госкомстата РФ, послужили показатели бюджетной отчетности 79 городов России' за 1999-2001 гг. Анализ базы данных по весьма представительной выборке городов позволяет проследить важные межмуниципальные различия в исследуемых процессах, что невозможно сделать по консолидированным бюджетным данным. В статье представлены основные аналитические результаты, полученные в ходе работы с муниципальной бюджетной статистикой.
В большинстве случаев города, включенные в базу данных, являются столицами субъектов РФ — наиболее экономически развитыми и финансово обеспеченными муниципалитетами в своих регионах, что определенным образом влияет на выводы последующего анализа. Рассматриваемые города относятся к субъектам РФ с различными географическими, социально-экономическими и финансовыми характеристиками. К примеру, такие города как Самара, Уфа, Нижний Новгород, Екатеринбург и др. представляют регионы с диверсифицированной экономикой, их бюджеты практически не зависят от федеральной финансовой помощи. Псков, Улан-Удэ, Чита, Кострома и др. являются центрами депрессивных территорий, их бюджетная политика во многом зависит от финансовых потоков из центра. В выборке присутствуют ресурсные города севера страны - Норильск, Сургут, Нижневартовск и др., отличающиеся крайне высокими бюджетными доходами на душу населения, а также низкодоходные центры южной периферии — Махачкала и др. В целом же, географически выборка городов распределена достаточно равномерно, охватывая 60 субъектов Федерации.
Следует отметить, что города, рассматриваемые при анализе, значительно различаются по уровню совокупных бюджетных доходов на душу населения (бюджетной обеспеченности). (Отметим, что уровень бюджетной обеспеченности по городам может корректироваться и по набору бюджетных полномочии, но в данной работе такая корректировка не производилась).
Разброс значений бюджетной обеспеченности в 1999—2001 гг. I был крайне велик. В течение всего рассматриваемого периода коэффициент вариации был больше единицы, что говорит о крайне высокой дисперсии параметра.
Структура расходов городских бюджетов
Анализ показывает, что структура расходов в среднем по рассматриваемым муниципалитетам оставалась достаточно устойчивой. В течение 1999—2001 гг. наибольший удельный вес был свойственен расходам на ЖКХ (28—31% совокупных расходов), образование (26-27%), и здравоохранение (16-18%). К менее крупным статьям относились расходы на социальную политику (до 7%), транспорт (4-5%) и управление (до 5%).
Основные изменения произошли с долей расходов на промышленность, энергетику и строительство. В 2001 г. наблюдалось резкое увеличение расходов по этим статьям, что связано с изменением учетной политики, при которой капитальные вложения в ЖКХ стали отображаться в рамках расходов на промышленность, строительство и энергетику. Как и в среднем по России, доля расходов па управление имела тенденцию к повышению.
Структура расходов городов зависит от ряда социально-экономических факторов — таких как возрастная структура населения, характеристики жилищного фонда, тип планировки и др. В общем случае можно предполагать, что возможность муниципалитетов менять приоритеты расходной политики зависит также и от бюджетной обеспеченности местного бюджета. В случае повышенной бюджетной обеспеченности — помимо исполнения расходов, «наведенных» с вышестоящих уровней бюджетной системы, — у городских властей появляется возможность использовать ресурсы на других направлениях.
Так как к наиболее существенным из них относится ЖКХ, то представляется обоснованным провести анализ взаимосвязи доли расходов на ЖКХ в совокупных расходах города с суммарными бюджетными доходами на душу населения (бюджетная обеспеченность).
В общем случае, если предположить, что статья ЖКХ хронически недофинансируется, то увеличение доходов муниципалитета должно вести к повышению расходов на ЖКХ.
Как видим, связь рассматриваемых характеристик, напротив, отрицательна. Исключение из анализа муниципалитетов с экстремально высокой бюджетной обеспеченностью (Норильск, Сургут и Нижневартовск) выявляет положительную, но статически незначимую связь. Более того, связь остается незначимой в течение всего рассматриваемого периода.
Таким образом, анализ показывает, что бюджетная обеспеченность не являлась основным фактором, определяющим долю расходов на ЖКХ в бюджетных расходах городов. Необходимо также отметить, что исследуемая дифференциация зависит, прежде всего, от характеристик жилищного фонда (изношенность, этажность, доля ведомственного и частного жилья в жилищном фонде и т.д.), а также от обеспеченности населения жилищной площадью, доли населения с низкими доходами и т.д. Учет влияния данных факторов требует проведения специального исследования.
Удельный вес капитальных вложений в бюджетных расходах муниципалитетов может служить показателем, характеризующим экономическую структуру бюджетных расходов местных властей. Можно предположить, что доля капитальных вложений будет велика в муниципалитетах с более высокой бюджетной обеспеченностью. При прочих равных условиях, в городах с высокими бюджетными доходами на душу населения возможность направлять больше средств на капитальные расходы должна быть выше.
При устранении из анализа городов с высокими бюджетными доходами, теснота статистических связей увеличивается. Кроме того, существует значительная связь между бюджетной обеспеченностью и капитальными вложениями на душу населения. Формально это выражается в крайне высоком коэффициенте корреляции в течение всего рассматриваемого периода (более 0,85). Таким образом, в данном случае можно говорить об уровне бюджетной обеспеченности как об одном из основных факторов, объясняющим различия в уровне капитальных вложений городов.
Стоит отметить, что доля капитальных расходов может являться следствием и другого важного финансового показателя — доли финансовой помощи в совокупных доходах муниципалитета. В ряде регионов межбюджетные отношения характеризуются крайней субъективностью, что часто ведет к распределению финансовых средств из регионального бюджета между муниципалитетами без учета уровня их бюджетной обеспеченности или объективных расходных потребностей. Одновременно, в ряде субъектов РФ (Чувашская Республика, Томская область Ставропольский край, Ханты-Мансийский АО и др.) используются методики выравнивания бюджетной обеспеченности, при которых отчисления от региональных налогов устанавливаются равными для всех местных бюджетов, что ведет к росту финансовой помощи в структуре доходов всех муниципалитетов.
Учитывая эти соображения, проследим зависимость между показателем доли финансовой помощи в совокупных доходах муниципалитета и удельным весом капитальных вложений в расходах.
Если в случае с Нижневартовском ситуация может быть объяснена изменением методики бюджетного выравнивания в Ханты-Мансийском АО в 2001 г, при которой город стал получать значительные объемы финансовой помощи из окружного (бюджета, то в Казани и Махачкале сочетание высокой доли безвозмездных перечислений в доходах со значительными капитальными вложениями говорит о целенаправленной политике региональных властей по поддержке столичных городов.
Данные бюджетной отчетности не позволяют детально рассмотреть систему межбюджетных потоков между региональными и городскими бюджетами в соответствующих субъектах РФ. Однако можно утверждать, что в данном случае перечисление средств велось не с целью бюджетного выравнивания, а в виде целевых субвенций городам на капитальные вложения. Аналогичная ситуация наблюдается в Сочи, бюджету которого оказывается поддержка как из регионального, так и федерального бюджета. В целом, несмотря на существенные отклонения, общая тенденция повышенных капитальных расходов в финансово обеспеченных городах прослеживается достаточно четко. Таким образом, экономическая структура расходов городов определятся их бюджетной обеспеченностью.
Выделение групп городов по типу проводимой расходной политики
Одним из наиболее интересных элементов анализа расходов местных бюджетов является исследование различных типов расходной политики муниципалитетов. Под типом расходной политики можно понимать устойчивую во времени структуру расходов местного бюджета. Используя выдвинутую выше гипотезу, предположим, что одним из факторов, определяющим структуру расходов города, является его бюджетная обеспеченность.
Поскольку при включении в анализ большого количества параметров интерпретируемость кластеров крайне затруднена, в качестве первоначального шага данного исследования были использованы лишь две наиболее крупные расходные статьи — ЖКХ и образование.
После устранения статистических выбросов муниципалитетов с экстремальными значениями рассматриваемых параметров, в зависимости от долей расходов на ЖКХ и образование, города были разделены на 4 группы.
Как видно, первый кластер включает «бедные» муниципалитеты, в структуре бюджетных расходов которых преобладают расходы на образование. Расходы на ЖКХ в течение рассматриваемого периода были наименьшими по выборке, находясь на уровне в 17—20%. Ко второй группе относятся города с наибольшими по выборке расходами на ЖКХ (до 50%) и средними расходами на образование (около 25%). Для городов данной группы характерна пониженная бюджетная обеспеченность, вследствие чего основная часть муниципалитетов финансово зависима от региональных бюджетов. В структуре бюджетных расходов городов третьей группы удельные веса расходов на ЖКХ и образование были примерно равными и составляли около 30%. Финансовая обеспеченность городов данной группы близка к средней но выборке. В городах с максимальной бюджетной обеспеченностью (кластер 4) доля расходов на образование и ЖКХ приближается к средним по выборке значениям. В данную группу входят муниципалитеты-доноры своих регионов, располагающие высоким экономическим потенциалом.
Таким образом, обобщая результаты кластерного анализа, можно сделать вывод о наличии достаточно устойчивых во времени групп муниципалитетов со схожими типами расходной политики. Вместе с тем, кластерный анализ показал, что большинство муниципалитетов не проводит стабильной во времени расходной политики. Такое положение обусловлено тем, что муниципалитеты в каждом году вынуждены решать текущие проблемы при дефиците финансовых ресурсов.
Журнал «Бюджет» №11 ноябрь 2003 г.
