В Ставропольском крае насчитывается 290 муниципальных образований поселенческого типа, к которым относятся как города краевого подчинения, так и самые маленькие сельские муниципалитеты. Районных муниципальных образований в крае нет. Осуществлять функции государственного органа управления по отношению к такому большому количеству муниципалитетов и одновременно управлять двумя третями консолидированного бюджета из краевого центра невозможно. Поэтому у нас сохранена в каждом районе государственная территориальная администрация, которая осуществляет реализацию государственных функций на территории района. Применительно к бюджету функции районной администрации сводятся к реализации территориальной составляющей краевого бюджета на территории данного района. Надо отметить, что постоянной заботой в работе с таким большим муниципальным сообществом является поиск эффективных форм общения. Традиционной является форма кустовых совещаний, так как регулярные встречи в краевом центре, в связи со значительной удаленностью поселений (до 400 км), сложны, с точки зрения их организации, и затратны. Вместе с тем, необходимо, чтобы действовал режим обратной связи. Ведь без информации снизу можно только командовать, а не руководить. Когда возник, например, вопрос об отношении руководителей муниципальных образований к законопроекту о реформе местного самоуправления, мы прибегли к анкетированию руководителей муниципальных образований и глав государственных районных администраций. Кстати, изначально мы планировали опросить только руководителей муниципалитетов, но главы районов настояли на том, чтобы и они приняли участие в опросе. Это разумно, ведь потенциально они — будущие руководители муниципалитетов районного уровня. И их мнение близко к позиции, которую займут руководители новых административных образований. В анкете были затронуты многие темы, но сегодня наиболее важным для нас является обобщение тех из них, которые относятся к принципиальным вопросам. Фактически, свое мнение при анкетировании высказали 242 руководителя.
Вопросы, ответы
Первый — «Приведет ли формирование коммунальных служб в поселениях к улучшению качества предоставления коммунальных услуг?». Выяснилось, что всего лишь 27% руководителей уверены в том, что это произойдет.
Второй вопрос — «Приведет ли формирование на уровне поселения коммунальных служб к сокращению затрат по предоставлению коммунальных услуг?». В том, что будет так, уверены только 16% опрошенных. А вот с тем, что процедура развертывания коммунальных служб в поселениях приведет к увеличению затрат, согласились более 30% респондентов. Каждый пятый руководитель поселенческого муниципалитета уверен, что соответственно развертывание этих служб непременно приведет к увеличению численности работников, занятых в этой сфере. Подводя итоги анкетирования (а мы задали 30 вопросов), нужно отметить, что различия в позиции руководителей поселенческих и будущих районных муниципалитетов касаются, прежде всего, взаимоотношений между этими двумя уровнями муниципальной власти. По всем же остальным вопросам мы наблюдаем практически полное совпадение мнений обеих групп опрошенных. Это свидетельствует о значительном прогрессе в понимании функции каждого уровня власти в зависимости от предметов ведения и полномочий, которые за ними закреплены.
Реформа муниципальных финансов
Теперь о стимулирующем начале в реформировании органов местного самоуправления. Ставропольский край — один из победителей конкурса Мирового банка по развитию региональных финансов. Мы убеждены, что поддержка реформы на уровне муниципалитетов является абсолютно необходимым условием для прогресса финансов края в целом. Поэтому в июне текущего года правительством края был объявлен конкурс программ по реформированию муниципальных финансов. Приняты соответствующие документы, регламентирующие его порядок, а также порядок разработки конкурсных программ реформирования муниципальных финансов, разработан и опубликован для применения и использования всеми заинтересованными муниципалитетами соответствующий пакет документов. Большую помощь в подготовке этих нормативных документов оказал Фонд «Институт экономики города», специалисты которого не только приняли участие в разработке методических указаний по проведению этого конкурса, но и в настоящее время помогают нам в подведении его итогов. Следует отметить, что реализацию программ реформирования муниципальных финансов планируется провести в два этапа — с 1 июля 2003 г. по 1 июля 2004 г., и с 1 июля 2004 г. по 1 июля 2005 г. Общая сумма средств Фонда реформирования муниципальных финансов на два года — 20 млн руб. Число победителей — 5 муниципалитетов. Что показал конкурс на сегодняшний момент? Прежде всего, ожидаемый результат — высокое качество заявленных программ. Конкурс отразил огромный интерес муниципальных образований к возможности и необходимости преобразований в бюджетной сфере, определил группу муниципалитетов-экспериментаторов, готовых изменить бюджетный процесс к лучшему. Неожиданным в этом конкурсе стало, пожалуй, то, с каким огромным интересом к нему отнеслись руководители муниципалитетов. Очень жаль, что жесткие дисквалификационные критерии, которые были нами установлены для потенциальных участников конкурса, не позволили многим муниципалитетам участвовать в нем. Поэтому в настоящее время для нас актуальной стала проблема рассмотрения в будущем таких конкурсных процедур, которые позволили бы стимулировать муниципалитеты к улучшению показателей их работы вне зависимости от исходного состояния. Я полагаю, что мы будем формировать такие условия конкурса, которые позволят не только увеличить число участвующих в нем муниципалитетов, но и создадут стимулы для тех, кто по объективным или субъективным причинам оказался на исходных позициях в более тяжелом положении. Перед всеми муниципалитетами можно ставить одинаковые задачи, соответствующие требованиям бюджетного законодательства, способствующие эффективному расходованию бюджетных средств, но вряд ли стоит одной и той же меркой оценивать исходное состояние программных мероприятий. В итоге получилось так, что претендентами на получение субсидий оказались: муниципальное образование Минераловодского района с численностью населения 135 тыс. человек, имеющее развитую инфраструктуру; и муниципальное образование с. Водораздел Андроповского района с численностью населения чуть более 3 тыс. человек, разработавшее четкую систему реформирования своего маленького хозяйства. Понятно, что стимулы у них могут быть разными и, естественно, разные объемы бюджета. Поэтому при подведении итогов этого конкурса мы будем испытывать большие затруднения при распределении средств. И еще один вывод, который, несомненно, будет учтен в нашей дальнейшей работе. Необходимо разделить участников по, своего рода, «весовым категориям». Я думаю, что города краевого подчинения и районы как таковые нужно объединить в одну группу. Соответственно, во вторую группу необходимо объединить малые города и сельские муниципалитеты. В этом случае нам, видимо, удастся добиться не только более широкого участия в конкурсе, но и более серьезных мотивов и стимулов для его участников. Если для одного участника миллион — это много, то для другого миллион — это непростительно мало. Подводя итоги конкурса, можно в качестве положительного вывода отметить то, что каждый участник конкурса продемонстрировал, прежде всего, законопослушание, то есть жесткое и четкое соблюдение федерального и краевого законодательства. Это важная задача, потому что повышение правовой культуры, стремление — пусть через механизм стимулов — к соблюдению законов, мы считаем очень важной стороной работы. Это первая ступенька на трудном пути к освоению Кодекса лучшей практики.
Смотрите, кто придет
Еще один аспект, на который хотелось бы обратить внимание применительно к развитию местного самоуправления в крае, — это вопросы образования и профессиональной подготовки кадров. Вся реформа местного самоуправления, с точки зрения ее конечного результата, в значительной мере будет идти быстрее или медленнее, успешно или менее успешно, в зависимости от того, насколько готовы к этому люди. Но проблема не только в подготовке управленцев. Реформа имеет глобальной целью изменение менталитета наших граждан, формирование гражданского общества и повышение ответственности каждого члена общества за свою судьбу. Мы не ограничиваемся тем, что будем учить (сегодня мы усиленно занимаемся обучением и переподготовкой работников муниципального уровня). Задача еще и в культивировании активности наших граждан, участия их в управлении муниципалитетами, районами и краем. В этом смысле государственная власть показывает пример такой работы. Я имею в виду телефон доверия губернатора, прямые эфиры по радио и телевидению, когда руководитель исполнительной власти обращается к гражданам. И, конечно, формы прямого контакта губернатора с гражданами при выезде на места. В нашем крае широко практикуются встречи представителей исполнительной власти края всех уровней с гражданами, в том числе на сходах по месту их проживания. Тем самым мы хотим поднять сознание граждан, дать возможность им почувствовать, что их мнение является решающим в действиях власти любого уровня. Проблема знаний, необходимых для эффективной реализации муниципальных функций, является чрезвычайно актуальной. Мне кажется, что одна из сложностей будущей реформы связана с недооценкой именно этого фактора. Мы должны понимать, что в управление вовлекаются не сотни, а тысячи людей. И от того, какими навыками, знаниями они будут обладать, зависит очень многое. Принципы, на которых строятся наши взаимоотношения с муниципалитетами, простые и ясные. Это открытость и компромисс. Должна сказать, что возникновение такой структуры власти почти с 300 муниципалитетами стало для нашего края делом случая, и — как мы сегодня понимаем — случая счастливого, поскольку мы оказались в ситуации, близкой к той, которая возникнет во всех субъектах Федерации после вступления в действие нового закона «Об общих принципах местного самоуправления». Мы абсолютно убеждены в том, что поселенческий муниципалитет является самой демократичной, народной формой управления. Сегодня нельзя представить себе иной формы управления в крае, более близкой и реально работающей на население, нежели поселенческие муниципалитеты.
Методический подход
Другой важный аспект нашей работы — создание формализованных процедур, регулирующих межбюджетные отношения. Два года совместной работы со специалистами Центра фискальной политики привели к разработке методики, которая вошла составной частью в закон «О бюджетном процессе в Ставропольском крае». Это методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Ставропольского края и расчета сметы территориальных районных государственных администраций. Впервые она используется при формировании бюджета края на следующий год. Уже из самого факта, что методика является частью краевого закона, понятно то значение, которое придается в крае развитию местного самоуправления, подготовке как государственной, так и муниципальной власти в крае к реализации нового закона о местном самоуправлении. Расчеты и согласительные процедуры, которые к настоящему времени проведены в крае по введению этой методики, обнаружили, прежде всего, глубину проблемы. Я имею в виду расхождение между фактически выявленной ситуацией бюджетной обеспеченности отдельных муниципалитетов и тем уровнем бюджетной обеспеченности, который вытекает из новой методики. Расхождение это связано, прежде всего, с традиционным характером ориентации финансирования на сеть бюджетных учреждений. Методика ориентирована на конечного потребителя бюджетных услуг. Для того, чтобы от исходного состояния перейти к новым приоритетам в использовании бюджетных средств, потребуются и политическая воля, и немалые усилия всех участников бюджетного процесса. Неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования, бедность налоговой базы большинства муниципальных образований и неравномерность ее распределения между местными бюджетами, централизация процесса предоставления бюджетных услуг приводили к невозможности симметричного разграничения функций по предоставлению бюджетных услуг между муниципальными образованиями края и справедливого распределения средств между местными бюджетами. Указанная методика как раз и разработана для того, чтобы преодолеть традиционные недостатки формирования бюджетов субрегионального уровня традиционного формирования бюджета. Ее практическая реализация позволит нам встретить во всеоружии сложные процедуры межбюджетного регулирования, предусмотренные в новом законодательстве о местном самоуправлении. В заключение необходимо остановиться на вопросах обеспечения реформенных преобразований, ибо отсутствие серьезной оценки этих расходов может стать, на наш взгляд, одной из причин, которая дискредитирует сами идеи реформы. Начать можно с простого — расходов на увеличение численности исполнительной и представительной власти местного самоуправления, в связи с формированием ее в двухуровневом варианте. Для нашего края, где система органов власти наиболее подготовлена, тем не менее, возникает необходимость в дополнительных расходах.
Во-первых, нам необходимо сформировать представительную власть района и провести выборы и представительной, и исполнительной власти, поскольку руководители районных государственных администраций являются у нас лицом назначенным.
Во-вторых, согласно новому закону, у нас может появиться 33 новых поселенческих муниципалитета.
В-третьих, во всех поселенческих муниципалитетах будут сформированы представительные органы власти, в которых люди могут работать, согласно новому закону, на постоянной основе. Мы сделали расчеты всех этих показателей. В нашей оценке минимальной и максимальной потребности, имелось в виду, что в законе, как правило, жестко не зафиксирована, например, численность работающих на постоянной основе, а связана она с числом избранных депутатов. По нашим минимальным оценкам, расходы на проведение выборов и формирование подлинной власти исполнительного и представительного уровня на нашей территории, в нашем субъекте связаны с дополнительными расходами в размере около 200 млн руб. Минимальная оценка у нас 105 млн, максимальная — 195 млн руб. При этом надо быть очень корректными: при расчете максимальной оценки мы считали только конкретные единицы, без обслуживающего персонала. Хотелось, чтобы в самой численности было зафиксировано, какие дополнительные службы будут работать в муниципальной власти — как исполнительной, так и представительной. По расчетам, итоговая цифра дополнительной численности колеблется от 508 до 1036 единиц. В других субъектах Российской Федерации эти расходы будут больше, потому что в нашем регионе исполнительная власть поселенческого уровня уже сформирована в составе, позволяющем вести полноценную работу с самостоятельным бюджетом. Но наиболее серьезную проблему для субъектов, разумеется, составят не указанные расходы, хотя они и значимы, а потребность в дополнительных ресурсах на межбюджетное выравнивание. В данном случае речь идет об установлении двукратного превышения среднего уровня расчетных налоговых доходов как критерия изъятия средств на выравнивание от «богатых» муниципалитетов. Ситуацию усугубит механизм жесткого закрепления единых ставок по регулирующим доходным источникам для всех муниципальных образований. Не вдаваясь в анализ предложенного механизма межбюджетных отношений (а мы вносим предложения по снижению его жесткости), нужно отметить: его внедрение имеет цену. И этот факт нельзя игнорировать. Еще одна проблема, которая, по нашему мнению, требует серьезной доработки — муниципальные заимствования. Новое законодательство по существу их не ограничивает. Муниципальная практика, к сожалению, свидетельствует о фактах сомнительных сделок с землей, муниципальным имуществом и т.п. Как следствие — на грань банкротства поставлены бюджеты нескольких муниципальных образований. Мы считаем заимствования опасным финансовым инструментом, который должен иметь законодательный механизм ограничения, предусматривающий, в том числе, возможность превентивных мер снижения отрицательных последствий заимствования.
Справка «Бюджета»
Погорелова Татьяна Александровна — заместитель председателя правительства — министр финансов Ставропольского края, член рабочей группы по вопросам межбюджетных отношений Комиссии при президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, кандидат экономических наук. Стаж работы в финансовых органах государственной власти — более 10 лет.
Журнал «Бюджет» №11 ноябрь 2003 г.
