О межбюджетном аспекте главного финансового документа страны на 2004 год рассказывает заместитель министра финансов РФ Антон СИЛУАНОВ.
— Антон Германович, почти 30 российских регионов считаются высокодотационными. Распределение налоговых доходов между центром и регионами складывается в пользу федерального центра. Удастся ли в обозримом будущем достичь разделения доходов на уровне 50:50?
— Это не так. В следующем году налоговые доходы субъектов Федерации в общем объеме консолидированного бюджета должны возрасти с 41% до 43%. Но с учетом финансовой помощи регионам, предоставляемой из федерального бюджета, доля доходов регионов составит 56%. Наша задача заключается в усилении роли собственных доходов бюджетов регионов и формировании на долгосрочной основе системы межбюджетных отношений таким образом, чтобы создать финансовую основу для осуществления, начиная с 2005 года, разграничения как доходных, так и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
— Не получается ли так, что социальное спокойствие в год выборов покупается за счет сохранения относительно высокого налогового пресса? Иными словами, правительство жертвует экономическим ростом в стране ради сохранения видимости материального благополучия бюджетников?
— Ровным счетом наоборот. В 2004 году, как и в последние годы, продолжится сокращение налогового бремени. В следующем году снижение налоговой нагрузки для организаций составит примерно 1% ВВП. Произойдет это, в первую очередь, за счет снижения на два процентных пункта ставки налога на добавленную стоимость и отмены налога с продаж. В 2005 году предусматривается сократить размер ставки единого социального налога примерно на пять процентных пунктов. Пока обсуждается, в какой форме это будет происходить — путем снижения ставки или изменения шкалы регрессии. Эта мера, наряду с ранее принятым решением о снижении ставки подоходного налога, будет способствовать выходу заработной платы из тени.
Мы продолжаем снижение налоговой нагрузки, несмотря на сокращение ресурсной базы бюджета. В этих условиях, для увеличения в реальном выражении социальных расходов, нам пришлось оптимизировать бюджетные расходы, от некоторых отказаться вовсе, а другие заморозить. Например, расходы на инвестиции в следующем году в реальном выражении сократятся. В результате, в 2004 году общий объем непроцентных расходов федерального бюджета в реальном выражении не увеличится.
— Хотя за последние три года уровень непроцентных расходов федерального бюджета возрос на 44% в реальном выражении, а в предстоящие три года уровень этих расходов увеличится всего на 3,6%. Величина расходов останется прежней?
— В 2004 году величина непроцентных расходов расширенного бюджета (консолидированный бюджет и внебюджетные фонды) также снижается — с 31,9% в 2003 году до 30,4% ВВП. Следовательно, в условиях ограничения расходной части бюджета следующего года пришлось выбирать приоритеты, по которым обеспечивается реальный рост расходов. Сюда относятся: повышение социальной защиты населения, а также качества и доступности бюджетных услуг, модернизация вооруженных сил, воспроизводство научного потенциала, развитие судебной системы. Именно по этим направлениям произойдет основной рост расходов бюджета в реальном выражении.
Касаясь расходной части бюджета 2004 года, надо отметить, что в следующем году, в связи с повышением заработной платы с 1 октября текущего года, увеличивается доля расходов на заработную плату в федеральном бюджете и в субъектах Федерации. Доля заработной платы в расходах федерального бюджета возрастает с 24,6% в этом году до 26,3% в будущем году. По субъектам Федерации увеличение составит с 27% до 31%.
— Справятся ли с возросшей нагрузкой регионы? Ведь бюджеты многих субъектов Федерации и так испытывают предельную нагрузку в расходной части.
— Помня об этом, правительство подготовило предложения по увеличению финансовой помощи регионам в текущем году на 16 млрд руб. Эти средства предусматривается направить на погашение задолженности федерального бюджета по переданному жилью в сумме 5,3 млрд руб., увеличение дотаций регионам на стабилизацию на 1,4 млрд руб., выделение средств на ликвидацию последствий стихийных бедствий в сельском хозяйстве до 7 млрд руб., а также на оказание дополнительной финансовой помощи в сумме 2,0 млрд руб. на дорожное строительство тем регионам, у которых в результате неравномерности поступлений акцизов на нефтепродукты произошло недостаточное формирование дорожных фондов. В целях снижения напряженности исполнения бюджетов регионов в 2004 году в составе финансовой помощи у федерального бюджета предусмотрены дотации на стабилизацию региональных бюджетов в сумме 21 млрд руб., что в 5 раз больше уровня текущего года.
Предложенные в текущем году меры по оказанию дополнительной финансовой помощи регионам повысят устойчивость региональных бюджетов, позволят рассчитаться по долгам регионов в преддверии непростого для исполнения региональных бюджетов финансового года.
— Как при планировании бюджета—2004 года учитывался тот фактор, что в ближайшее время произойдет разграничение полномочий между различными уровнями власти?
— Конечно, важнейшей составляющей бюджетной политики 2004 года является дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений. В будущем году мы планируем, во-первых, разработать новые подходы к системе распределения финансовой помощи регионам. При этом необходимо учитывать принятые решения по разграничению полномочий между уровнями бюджетной системы. Эти принципы межбюджетных отношений должны заработать, начиная с 2005 года.
Еще одна важная задача 2004 года — обеспечение сбалансированности бюджетов регионов в связи с изменением налогового законодательства. Необходимо учитывать неравномерность влияния этих изменений на региональные бюджеты.
Объем финансовой помощи регионам в 2004 году возрастет примерно на 5%, что несколько ниже роста расходов федерального бюджета в целом. Это вызвано тем, что налоговые поступления, на основании которых рассчитывается объем Фонда финансовой поддержки регионов, существенно не увеличивается. Следует отметить, что предусмотренные на следующий год налоговые преобразования приведут к росту с 41% до 44% доли налоговых доходов регионов в объеме консолидированного бюджета. В следующем году темп роста доходов бюджетов регионов, без учета финансовой помощи, составит 14,6%, а федерального — всего 6,6% против ожидаемой оценки этого года.
Соответственно непроцентные расходы региональных бюджетов возрастут на 15,5%, федерального — на 10%, т.е. динамика расходов бюджетов регионов опережает темп роста расходов федерального бюджета.
Замечу, что доля расходов бюджетов регионов в консолидированном бюджете в 2004 году составит 44,7% против 44,2% в текущем году. В объеме расходов бюджетов регионов консолидированного бюджета, без учета единого социального налога, доля расходов региональных бюджетов превысит долю расходов федерального бюджета на 10%. Как видим, происходит постепенное смещение доходных источников и расходных полномочий в сторону регионов.
— Номинальный рост расходов по разделам «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство» крайне незначителен. Свидетельствует ли это об уменьшении финансирования реального сектора экономики?
— Как известно, бюджет не может являться основным источником инвестиций. Задача бюджетной политики состоит в создании условий для улучшения инвестиционного климата. Общий объем инвестиций в основной капитал в 2003 году превысит 2 трлн руб., а средства федерального бюджета (без учета средств дорожного фонда) в этой сумме составляют всего лишь 60 млрд руб., т.е. 3%. Государство оказывает влияние на инвестиционную активность через снижение налогового бремени, сокращение инфляции, проведение политики обменного курса и т.д. Очевидно, что эффективность частных инвестиций выше государственных.
— Как вы считаете, когда накопления средств в стабилизационном фонде достигнут уровня, при котором исполнение бюджета будет застраховано от изменений внешнеэкономической конъюнктуры?
— Прежде чем ответить на вопрос, напомню, что, в отличие от финансового резерва, стабилизационный фонд имеет четко фиксированные источники формирования, образуемые при цене на нефть выше 20 долл. за баррель — экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, налог на добычу полезных ископаемых на нефть. При этом расходование средств предусматривается в случае ухудшения мировой конъюнктуры. Объем стабилизационного фонда должен обеспечивать безусловное выполнение обязательств государства, предусмотренных в бюджете, в условиях низких мировых цен на нефть. По расчетам, к концу 2006 года накопленный объем стабилизационного фонда (без учета средств финансового резерва) позволит обеспечить полное финансирование в течение года всех бюджетных расходов при цене на нефть 15 долларов за баррель.
— Почему сохраняется несовершенная структура Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП)? По-прежнему значительный объем средств — чуть ли не треть — направляется на финансирование капитального строительства объектов региональной и муниципальной собственности ФАИП. Может, есть смысл концентрироваться на каких-то значимых объектах, как это было с Бурейской ГЭС? Все-таки 63 млрд. рублей — вполне приличная сумма для проектов федерального уровня...
— С постановкой вопроса согласен. Действительно, эффективность средств ФАИП далеко не однозначна. Нередко средства распыляются по мелким объектам и направлениям. Считаю, что государство должно осуществлять капитальные вложения, в первую очередь, в инфраструктурные объекты, которые необходимы при создании условий для развития предпринимательства. Без этого невозможно обеспечить устойчивый экономический рост.
В последнее время используются различные способы оказания финансовой поддержки экономики, усиливаются косвенные формы такой поддержки. Помимо прямого бюджетного финансирования осуществляется компенсация процентной ставки по банковским кредитам, предоставляются государственные гарантии — в частности, для развития малого бизнеса и т.д. Задача — найти оптимальные соотношения между этими видами поддержки.
Справка «Бюджета»
СИЛУАНОВ Антон Германович, родился 12 апреля 1963 г. в Москве.
В 1985 г. окончил Московский финансовый институт.
С 1985 по 1987 гг. работал экономистом в управлении строительства Минфина РСФСР.
С 1989 по 1990 гг. — экономист в отделе финансов, денежного обращения и цен Минфина РФ.
С 1990 по 1996 гг. — ведущий экономист, начальник отдела, зам. начальника управления бюджетной политики Минфина РФ.
В октябре 1996 г. назначен на должность начальника департамента макроэкономической политики и банковской деятельности Минфина РФ.
С августа 2000 г. — член коллегии Минфина РФ.
24 июля 2003 г. назначен на должность заместителя министра финансов РФ.
Член Совета директоров АРКО.
Женат, имеет двух сыновей.
Беседовал Айдар КОЖАХМЕТОВ
