Межбюджетные отношения как стимул к развитию

Руководители финансовых органов субъектов РФ 25–27 июля собрались в Калужской области на семинар-совещание, организованный Департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. В центре внимания были основные подходы к формированию бюджетной политики и межбюджетных отношений в России в 2013–2015 годах.

Область успеха

С приветственным словом к участникам семинара-совещания обратился губернатор Калужской области А. Д. Артамонов. Говоря об особенностях развития своего региона, он напомнил, что природные богатства, которые обеспечивают многим субъектам РФ высокий экономический статус, никогда не были конкурентным преимуществом Калужской области. Основа региональной экономики — высокотехнологичные отрасли промышленности, и в последние годы область добилась здесь существенных успехов. За 15 лет в регионе было создано более 630 промышленных предприятий, а в малом и среднем бизнесе число предприятий выросло в 2,5 раза. Новые производства дополнительно дали экономике более 20 тыс. рабочих мест. Об их качестве говорит уровень заработной платы, по которому Калужская область уступает в Центральном федеральном округе только Москве и Московской области.

Как сказал Артамонов, регион вышел в число лидеров по темпам роста промышленного производства. В 2011 году этот показатель составил 27,1 % к уровню 2010 года, а прирост ВРП за тот же период — 14,8 %. Основой таких преобразований стало интенсивное привлечение российских и иностранных инвестиций. На территории Калужской области нет особых экономических зон, которые поддерживает государство. Здесь первыми в России взялись за создание индустриальных парков. Развитие их инфраструктуры реализуется без участия средств федерального бюджета, на эти цели привлечены кредитные ресурсы, в том числе Внешэкономбанка. В индустриальных парках уже размещено более 60 новых предприятий российских и иностранных компаний. Последние четыре года ежегодный объем иностранных инвестиций в экономику региона составляет не менее 1 млрд долл.

Успехи экономического развития Калужской области обусловили положительные итоги исполнения бюджетов всех уровней. Достигнута цель стать бездотационным регионом. В 2005 году доля дотаций в общем объеме консолидированного бюджета составляла 8 %, к 2011 году она сократилась более чем в шесть раз, а в текущем году снизилась до 0,9 %. За период с 2007 по 2011 год доходы консолидированного бюджета области возросли в 1,8 раза. По темпам роста налоговых доходов Калужская область занимает первое место в стране среди несырьевых регионов. Объем поступлений в федеральный бюджет с территории области только за последние пять лет вырос в 2,8 раза и более чем в 1,7 раза вырос налоговый потенциал. В 8,6 раза увеличились таможенные сборы. За счет гранта, полученного из федерального бюджета, удалось частично компенсировать затраты на инфраструктуру индустриальных парков.

Пожелания и предложения

По мнению Артамонова, механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства и привлечения инвестиций, должен носить долговременный и стабильный характер. Позитивные сдвиги в реформировании системы региональных финансов были бы невозможны без финансовой и методической помощи со стороны Министерства финансов РФ. Вместе с тем, как полагает губернатор, сегодня необходимы дополнительные механизмы, стимулирующие регионы к самостоятельному развитию.

В Послании Президента России Федеральному собранию в 2011 году четко прозвучала мысль о том, что одним из таких механизмов должна стать бюджетная политика. На практике это означает, что межбюджетные отношения должны быть построены так, чтобы те, кто движется вперед, максимально используя при этом собственные ресурсы, могли гарантированно рассчитывать на государственную поддержку, имели стимулы для развития экономики, доходного потенциала и территории в целом. «Считаю, что сегодняшний семинар, материалы обсуждения и рекомендации по итогам его работы помогут принять решения, которые будут способствовать устойчивому развитию регионов», — завершил свое выступление Артамонов.

Тему межбюджетных отношений коснулась также министр финансов Калужской области В. И. Авдеева. По ее словам, реализация с 2013 года на федеральном уровне нового этапа развития межбюджетных отношений потребует и от субъектов РФ переосмысления основных подходов к взаимоотношениям с муниципальными образованиями. Одной из наиболее сложных задач межбюджетного регулирования является обеспечение сбалансированности местных бюджетов. В Калужской области на протяжении последних пяти лет эта задача в значительной степени решалась за счет передачи в местные бюджеты доли налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет. При этом учитывалась возможность влияния органов местного самоуправления на увеличение налоговой базы по передаваемым доходам. Доля указанных налогов в налоговых доходах местных бюджетов за 2011 год составила около 40 %.

В целом за 2011 год собственные бюджетные обязательства муниципальных образований были обеспечены налоговыми и неналоговыми доходами более чем на 70 %. С 2012 года в законодательство области были внесены изменения в связи с перераспределением расходных обязательств и созданием регионального дорожного фонда. Последние изменения Бюджетного кодекса в части нормативов распределения налоговых доходов между территориальными бюджетами приведут к незначительному сокращению доходной базы бюджетов поселений и одновременно к увеличению доходов муниципальных районов. Положительное влияние на доходы местных бюджетов окажет закрепление за ними штрафов за несоблюдение правил благоустройства территории. Вместе с тем, по оценке министра, в регионах возникают вопросы по ряду неналоговых доходов, например по плате за негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому предоставление регионам права устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты по неналоговым доходам могло бы повысить эффективность бюджетной политики, считает Авдеева.

Неравномерность налоговой базы на территории Калужской области не позволяет решить проблему выравнивания бюджетной обеспеченности только установлением единых нормативов, большинство муниципальных образований остаются дотационными. Поэтому особое значение придается объективности распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом используются как собственные наработки, так и опыт других регионов. В этой связи Авдеева обратилась к Министерству финансов РФ с просьбой оказать методологическую помощь по определению корректирующих коэффициентов по расходам местных бюджетов. Она заявила и о том, что полностью поддерживает предусмотренный в Основных направлениях бюджетной политики на 2013–2015 годы принцип Минфина России «одна программа — одна субсидия».

Повышению самостоятельности органов местного самоуправления способствует переход от прямого предоставления целевых межбюджетных трансфертов к системе выделения грантов, уверена Авдеева. Эффективное стимулирование можно обеспечить только посредством конкурсного распределения средств. В Калужской области этот инструмент активно используется с 2011 года. Наиболее значительные суммы грантов преду­смотрены на цели повышения уровня благоустройства территорий. Поощрение активности органов местного самоуправления в росте налоговой базы и увеличении собираемости местных налогов тоже целесообразно осуществлять в форме грантов. Вместе с тем установленные Бюджетным кодексом ограничения по доле финансовой помощи в форме иных межбюджетных трансфертов не позволяют активно использовать гранты. Поэтому министр предложила внести изменения в ст. 139.1 Бюджетного кодекса.

Сроки и подходы Минфина

С докладом «О формировании межбюджетных отношений в 2013–2015 годах» перед участниками семинара-совещания выступила директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина. В первую очередь она обозначила основные этапы и сроки подготовки проекта федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. По плану министерства сверка исходных данных для распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ должна завершиться 20 августа. К 30 августа Минрегион России должен представить Минфину расчеты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2013–2015 годы. К этому же сроку главные распорядители бюджетных средств обязаны подготовить методики распределения субвенций и субсидий между бюджетами субъектов РФ для формирования соответствующих приложений к закону о федеральном бюджете. Срок внесения проекта закона о бюджете в Правительство РФ — 14 сентября, а не позднее 1 октября он будет в Госдуме.

Основные задачи в сфере межбюджетных отношений таковы: реализация положений указов Президента РФ от 7 мая 2012 года; финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти; переход на адресный характер предоставления социальных льгот и выплат; отказ от несистемных решений по поддержке отдельных регионов в течение финансового года; обеспечение сбалансированности бюджетов, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов; укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики. Кроме того, в число задач входит повышение предсказуемости распределения межбюджетных трансфертов, отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, стимулирование перехода к программно-целевому методу бюджетного планирования.

Ерошкина подробно рассказала о межбюджетных трансфертах из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2013–2015 годах (табл. 1), схема распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2012–2015 годы представлена на рис. 1. Кроме того, Минфин России предлагает в 2013 году отменить или сократить некоторые субсидии, касающиеся здравоохранения и образования. Одновременно возрастут объемы субсидий в рамках ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса РФ в 2012–2020 годах» и на высокотехнологичные виды медицинской помощи. Появятся и новые субсидии: на предоставление материнского (семейного) капитала и на ежемесячную денежную выплату, назначаемую в случае рождения третьего ребенка (табл. 2).

До 1 ноября 2012 года в Правительство РФ будут представлены проекты законов, предусматривающих передачу для исполнения региональными органами власти полномочий по экологическому надзору, по надзору за соблюдением трудового законодательства, а также по контролю, надзору и управлению госимуществом в сфере охраны объектов культурного наследия. Финансовое обеспечение предполагается осуществлять в форме «единой субвенции». Общая сумма бюджетных кредитов субъектам РФ будет уменьшена со 105 до 60 млрд руб., но объем, предназначенный на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений (8 млрд руб.), останется неизменным.

Бюджетные перспективы

С докладом на тему «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» выступил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров. Согласно прогнозу, средняя цена на нефть в 2013 году составит 97 долл. за баррель, в 2014 году — 101 и в 2015 году — 104 долл. за баррель, а инфляция ожидается на уровне от 4,5–5,5 % в 2013 году до 4–5 % в 2014–2015 годах. Тарифы естественных монополий будут ежегодно расти от 5–5,5 % (грузовые железнодорожные перевозки) до 14,6–15 % (природный газ).

С 1 января 2013 года вводятся в действие бюджетные правила, в соответствии с которыми предельный объем расходов устанавливается исходя из доходов при базовой цене на нефть плюс дефицит федерального бюджета в пределах 1 % ВВП. Предполагается, что дефицит федерального бюджета в 2013 году будет равен 1,5 % ВВП, в 2014 году — 0,6 % ВВП, а в 2015 году сократится до 0,1 % ВВП (табл. 3). Бюджетные расходы будут расти, но темпы роста должны уменьшиться — с 20,3 % ВВП в 2013 году до 18,8 % в 2015-м.

Осенью 2013 года будет произведена индексация на 5,5 % фондов оплаты труда работников федеральных госучреждений, денежного содержания судей и прокурорских работников, федеральных чиновников. Начиная с этого же времени ежегодная индексация на 5,5 % (в 2013 году) и на 5 % (в 2014 и 2015 годах) ожидает стипендиальные фонды студентов федеральных вузов, а также аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов. С 1 января 2015 года намечена индексация на 5 % расходов на содержание федеральных государственных органов и федеральных госучреждений.

Лавров затронул и тему перехода на программный бюджет. Он подчеркнул, что в 2012 году на федеральном уровне должны и могут быть утверждены 22 из 41 программы. Еще 17 программ необходимо утвердить в I квартале 2013 года, а разработка двух оставшихся, которые касаются развития пенсионной системы и обеспечения обороноспособности страны, отложена по объективным причинам. Заместитель министра также проинформировал коллег о поправках, предложенных Минфином к Бюджетному кодексу и Кодексу об административных правонарушениях, касающихся государственного финансового контроля (табл. 4 и рис. 2), о подготовке Программы Правительства РФ по повышению эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года.

Доклад о взаимодействии территориальных органов Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов РФ сделал начальник Управления совершенствования функциональной деятельности Казначейства России А. О. Котяков. Говоря о развитии системы бюджетных платежей, он указал в числе целей своего ведомства обеспечение безопасности денежных средств и создание условий для повышения эффективности управления ими. Запланировано также добиться сокращения сроков прохождения денежных средств в бюджеты и из бюджетов, минимизировать наличное денежное обращение в сфере государственного управления. А заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина России М. Ю. Алашкевич подробно рассказал о предстоящей реализации положений указов Президента РФ от 7 мая 2012 года, в частности о будущей реструктуризации неэффективных вузов и разработке механизма эффективного контракта для преподавателей.

Участники семинара-совещания рекомендовали Минфину России принять до 1 января 2013 года Программу по повышению эффективности управления общественными финансами, предусмотрев в ней ряд мер по совершенствованию межбюджетных отношений. Они подтвердили свою позицию по поэтапной отмене федеральных льгот по региональным и местным налогам. Кроме того, федеральному министерству рекомендовано рассмотреть предложения по индексации объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2013 году относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2012 год.

Региональным органам исполнительной власти, по мнению участников, необходимо обеспечить реализацию работ по мобилизации доходных источников и оптимизации расходов, сконцентрировав их на ключевых социально-экономических направлениях, завершить переход к формированию программных бюджетов в среднесрочной перспективе, распространив данную практику на органы местного самоуправления. При формировании региональных бюджетов на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов рекомендовано исходить из консервативного сценария функционирования экономики при планировании доходов бюджетов. В подобной ситуации важно обеспечить соответствие объема расходных обязательств реальным доходным источникам и источникам покрытия дефицита бюджета. Был одобрен и ряд других предложений, адресованных федеральным и региональным властям.