Алексей БИРЮКОВ,
зам. руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России — начальник Отдела мониторинга региональных финансов
В ст. 4 закона РФ «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» были установлены дифференцированные нормативы отчисления от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов РФ с целью «сокращения числа бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований, получающих дотации из республиканского бюджета Российской Федерации».
Начиная со II квартала 1994 г., для всех субъектов РФ (за исключением отдельных регионов, определивших пропорции распределения налогов между федеральным и территориальными бюджетами самостоятельно — например, Татарстан и Башкортостан) федеральным законодательством были установлены единые нормативы распределения налоговых доходов. Позднее эта норма нашла отражение в Бюджетном кодексе РФ, где в ст. 132 было установлено, что «принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов».
Вплоть до текущего года, федеральным законодательством были установлены единые нормативы распределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, за одним единственным исключением, которое касалось так называемых сложносоставных субъектов Федерации.
Действительно, при довольно пестром составе субъектов РФ, включающем в себя и республики, и города федерального значения, и области (среди которых одна автономная), и края, и, наконец, автономные округа, есть еще одна немаловажная особенность, имеющая место быть для субъектов Федерации, в состав которых входят автономные округа. Это Архангельская область с Ненецким автономным округом, Пермская область с Коми-Пермяцким округом, Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким округами, Красноярский край с Эвенкийским и Таймырским округами, Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским, Читинская область с Агинским Бурятским, и Камчатская область с Корякским автономным округом.
Суть данной особенности в том, что по Конституции РФ 1993 г. перечисленные 7 областей и край не являются субъектами Российской Федерации без входящих в их состав автономных округов. Иначе говоря, на одной и той же территории одновременно присутствуют два субъекта РФ с абсолютно равным юридическим статусом, но только один (или два) из них являются частью другого. Более того, и закон (например, Тюменской области) является законом также и для Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. При этом совершенно неясно, решение какого из губернаторов будет и должно действовать на территории округов в случае возникновения такой коллизии.
Характерно, что этот факт, опровергающий фундаментальные законы логики — вроде того, что два объекта не могут одновременно находиться в одном и том же месте — широко известен. Так, на протяжении многих лет информация, поставляемая Госкомстатом России в разрезе субъектов РФ по сложносоставным регионам, включающим в себя автономные округа, также считается и публикуется в целом по региону. И это несмотря на то, что органы власти — к примеру, Тюменской области — являются в действительности властями некоего нового образования — Тюменской области без автономных округов. Консолидированный бюджет Тюменской области — это бюджет области без округов и так далее.
В таблице приведен пример двух видов отчетности: официальной Госкомстата России и реальной — бюджетной.
Оставив в стороне незначительные отклонения в значении показателей по автономным округам, отметим очевидную несопоставимость данных по области.
Итак, можно ответственно заявить, что в Российской Федерации официально существуют по крайней мере два вида сложносоставных субъектов Федерации — субъект РФ, включающий в себя автономные округа (для статистики) и субъект РФ без автономных округов (для бюджетной отчетности).
Теперь, возвращаясь к дифференцированным нормативам распределения доходов между уровнями бюджетной системы, определим, какое отношение имеют сложносоставные субъекты Федерации к данному вопросу. Оказывается, самое непосредственное.
Так, несмотря на установленное Бюджетным кодексом РФ «равенство как единые нормативы», статьей 42 закона Российской Федерации 1992 г. «О недрах» (действие которого распространялось и на порядок распределения налоговых доходов вплоть до отмены платежей за пользование недрами) был регламентирован иной порядок распределения данных платежей, а именно: «при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за право добычи в бюджет края или области поступают за счет половины соответствующих платежей в республиканский бюджет». Вопрос, зачем нужно было устанавливать дополнительные нормативы для сложносоставной области или края, по мнению автора, находится за рамками рационального мышления. Даже если допустить, что Федерация дополнительно финансировала некие виртуальные расходные обязательства сложносоставных регионов по обеспечению реализации определенных мероприятий в интересах населения автономных округов, то остается крайне неопределенной зависимость между данными полномочиями и территориальным размещением природных ресурсов.
Принятие Налогового кодекса РФ, нового налога на добычу полезных ископаемых не изменило ситуацию, а только уточнило некоторые параметры. Так, сложносоставные регионы стали получать из объема налога на добычу нефти, собираемого на территории «своих» автономных округов, к 2003 г. — 5,5%.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что бюджеты сложносоставных субъектов РФ в прямое нарушение положений Бюджетного кодекса получали дополнительные средства в ущерб правам прочих субъектов Федерации. Все регионы были, таким образом, поделены на две группы: получающие налоговые доходы по минимальным федеральным нормативам, и более равные среди равных регионов — получающие дополнительные средства «за территориальный состав».
Интересно, что этот факт также не является каким-либо открытием или новостью. Напротив, средства, передаваемые сложносоставным регионам по дополнительным нормативам, включаются, например, в прогноз и отчетные данные распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, обсчитываются и прогнозируются Минфином России.
Важно отметить, какую роль играл данный фактор для расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Так, начиная с 2001 г., методика распределения средств ФФПР была изменена в части оценки налогового потенциала субъектов Федерации. Совершен переход от приведения отчетных данных о поступлении налоговых доходов за определенный период к расчету налогового потенциала на основе данных о производстве валовой добавленной стоимости. Однако такой подход может и должен применяться лишь в случае действительного выполнения требований бюджетного законодательства в части единых нормативов отчислений налогов в территориальные бюджеты. В определенной мере данная проблема была решена путем искусственного снижения налоговой нагрузки на нефтяную и газовую отрасли топливной промышленности на сумму дополнительных выплат из федеральной части ресурсных платежей сложносоставным регионам. Тем не менее, это привело к необоснованному повышению налоговой нагрузки на прочие отрасли и, как следствие, увеличению уровня бюджетной обеспеченности для регионов с высокой долей прочих отраслей в структуре экономики.
При формировании проекта методики распределения средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2004 г. Минфин России предложил ввести дополнительные повышающие коэффициенты для сложносоставных регионов, автономные округа которых располагают нефтью и газом. Однако это не более чем полумера.
Вообще, на мой взгляд, методический подход к оценке потенциальных налоговых доходов, применяемый практически без изменений, начиная с 2001 г., принципиально не может быть использован с достаточной степенью достоверности при существовании дифференцированных нормативов распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами.
Характерно, что это проблема не только регионов, но и федерального бюджета. Так, при прогнозировании доходов федерального бюджета на очередной финансовый год Минфин России уже не имеет никакой возможности произвести достоверные расчеты по совокупности территориальных бюджетов, что было бы возможно при наличии единых нормативов распределения налогов.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.
