Тема межбюджетных отношений и справедливого распределения ресурсов как по горизонтали, так и по вертикали всегда была широко и горячо обсуждаема. Она актуальна сейчас и будет востребована в будущем в силу необходимости постоянного совершенствования инструментов, позволяющих обеспечить устойчивость бюджетной системы, и максимально полного удовлетворения потребности в бюджетных услугах в условиях ограниченности финансовых ресурсов.
Бюджетная система Калининградской области за последние десять лет эволюционировала под воздействием целого ряда внешних и внутренних факторов. Реформа местного самоуправления привела к росту числа местных бюджетов с 22 до 88, концентрация расходных полномочий на уровне субъекта потребовала перераспределения доходных источников, и доля областного бюджета возросла с 42,8 до 72,5 % консолидированного бюджета. В результате проводимых реформ и внесения изменений в федеральное бюджетное законодательство значительно возрастала регулирующая роль областного бюджета, что требовало постоянного совершенствования системы межбюджетных отношений.
Прежде всего необходимо выделить ряд отличительных особенностей Калининградской области, существенно влияющих на формирование межбюджетных отношений. Во-первых, оторванность региона от остальной территории Российской Федерации и, как следствие, высокую зависимость экономики от внешнеэкономической конъюнктуры. Во-вторых, высокую долю в валовом региональном продукте субъектов малого предпринимательства и, в-третьих, концентрацию в областном центре более 45 % населения и 70−80 % налогового потенциала области.
Сложившаяся система межбюджетных отношений
Организация межбюджетных отношений в Калининградской области осуществляется на основе отдельного регионального закона «О межбюджетных отношениях», которым определены инструменты межбюджетного регулирования. К основным из них можно отнести закрепление на постоянной основе за местными бюджетами нормативов по налогам, подлежащих зачислению в региональный бюджет, выравнивание бюджетной обеспеченности через региональные фонды финансовой поддержки и определение долей софинансирования расходных обязательств местных бюджетов.
В настоящий момент за бюджетами муниципальных районов и городских округов закреплены на постоянной основе отчисления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 50 %, налогу на доходы физических лиц — 20 %, единому сельскохозяйственному налогу — 30 %. Совокупный объем региональных фондов выравнивания составляет порядка 1,2 млрд руб. (около 11 % от совокупных поступлений в местные бюджеты по налоговым и неналоговым доходам), которые практически в полном объеме распределяются с учетом расчетного уровня бюджетной обеспеченности. Замена указанных дотаций дополнительными нормативами отчислений по налогу на доходы физических лиц не предусмотрена.
Данная система межбюджетных отношений начала применяться с 2008 года. Она пришла на смену системе, предусматривающей замену дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределяемых исходя из численности жителей, на дополнительные дифференцированные нормативы по НДФЛ. Реализация данной модели потребовала перераспределения доходных источников между уровнями бюджетов области, в том числе за бюджетами муниципальных районов и городских округов на постоянной основе были закреплены 10 % поступлений по НДФЛ, а доля зачислений в местные бюджеты от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, уменьшена с 90 до 45 %. Отказ от замены дотаций дополнительными нормативами по НДФЛ был вынужденной мерой, обусловленной рядом причин:
- невозможностью замены дотаций, выделенных с учетом расчетного уровня бюджетной обеспеченности, на дополнительный норматив по налогу на доходы физических лиц
- (изменения, позволяющие осуществлять замену всех дотаций, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, были внесены в Бюджетный кодекс только в конце 2008 года). В соответствии с утвержденной методикой региональные фонды выравнивания ежегодно индексировались на прогнозируемый индекс потребительских цен. При этом базовая часть фондов выравнивания, распределяемая исходя из численности жителей, росла темпами, соответствующими динамике поступлений по НДФЛ. В результате происходило сокращение объемов дотаций, распределяемых с учетом бюджетной обеспеченности, за счет уменьшения общего объема фондов выравнивания, в связи с необходимостью балансировки доходов между уровнями бюджетов при перераспределении полномочий на региональный уровень и превышением динамики поступлений по НДФЛ над уровнем инфляции. В результате указанных процессов происходило постепенное перераспределение средств фондов выравнивания в доходы муниципальных образований со средней и высокой бюджетной обеспеченностью, снижалась эффективность выравнивания;
- окончанием переходного периода, в течение которого субъекты РФ имели право применять «отрицательные» трансферты в отношении муниципальных образований, расчетный уровень бюджетной обеспеченности которых в 1,3 раза превышает средний по субъекту. В данной ситуации свою роль сыграла высокая степень влияния среднедушевых доходов областного центра (г. Калининграда) на средние показатели по области. При многократном превышении подушевых показателей налогового потенциала города над показателями большинства муниципальных образований области расчетный уровень бюджетной обеспеченности не превышал средний более чем в 1,7 раза.
Проблемы сложившейся системы межбюджетных отношений...
За четыре года функционирования действующая система выравнивания хорошо зарекомендовала себя, позволила стабилизировать систему межбюджетных отношений в период становления органов местного самоуправления поселенческого уровня. Она дала возможность не допустить резкого роста или сокращения объемов доходов отдельных местных бюджетов в случае некорректного определения налогового потенциала по НДФЛ при замене дотаций на дополнительные нормативы.
При этом в ходе анализа функционирования системы выравнивания стало понятно, что стабильность местных бюджетов была в значительной степени обеспечена в ущерб стимулированию органов местного самоуправления по наращиванию собственной доходной базы. Кроме того, еще один отрицательный момент проявился в период кризиса
Отдельно нужно остановиться на бюджетной политике федерального центра и региона, реализуемой в целях снижения негативных последствий мирового финансового кризиса 2008 года. В условиях значительного сокращения финансовых возможностей регионального и местных бюджетов одной из мер, направленных на поддержание экономики области, стало решение о недопустимости замораживания инвестиционной деятельности и осуществлении бюджетных инвестиций в полном объеме в соответствии с ранее утвержденными планами. С одной стороны, принятые меры в целом позволили минимизировать негативные последствия финансового кризиса и сокращение доходов консолидированного бюджета области в 2009 году составило всего 9 %, а по итогам 2011 года докризисный уровень был превышен на 25 %. С другой — они стали одним из факторов наращивания государственного долга Калининградской области и долговых обязательств местных бюджетов.
Таким образом, к концу 2011 года в результате совокупного воздействия целого ряда внешних и внутренних факторов в межбюджетных отношениях в Калининградской области возникли две системные проблемы, решение которых с использованием существующих инструментов не представлялось возможным:
1 совокупный уровень долговой нагрузки местных бюджетов составил 9,5 млрд руб., что эквивалентно суммарному поступлению налоговых и неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований области, из которых 4,6 млрд руб. — обязательства перед областным бюджетом;
2 недостаточный уровень мотивации органов местного самоуправления к развитию собственной доходной базы, а в отдельных случаях — усиление иждивенческих настроений.
...и пути их решения
Перечисленные проблемы нашли свое отражение в ежегодном послании губернатора Калининградской области Н. Н. Цуканова об основных направлениях деятельности правительства Калининградской области на 2012 год и среднесрочную перспективу. В послании министерству финансов Калининградской области было поручено разработать и реализовать комплекс мер, направленных на оздоровление местных финансов.
Первым этапом реализации послания губернатора стало проведение реструктуризации задолженности муниципальных образований перед областным бюджетом. Реструктуризация проводилась по обязательствам местных бюджетов, не связанных с обязательствами Калининградской области перед федеральным бюджетом, общий объем которых по состоянию на 1 января 2012 года составил 2 млрд руб. Учитывая неравномерность распределения долговой нагрузки на местные бюджеты, в целях поддержки местных бюджетов с низким уровнем муниципального долга было решено совместить реструктуризацию задолженности с выделением дополнительной финансовой помощи. Для определения расчетного объема средств, в пределах которого задолженность муниципального образования подлежит списанию, было выделено два фактора, оказывавшие существенное влияние на уровень муниципального долга в течение пяти отчетных лет: фактический уровень бюджетной обеспеченности и уровень капитальных вложений. В результате реструктуризации было списано задолженности на общую сумму 1,8 млрд руб. и выделены дополнительные дотации в размере 600 млн руб., а оставшаяся часть задолженности реструктурирована на шесть лет с возможностью списания дополнительно 25 % от суммы долга.
На втором этапе региональным министерством финансов с учетом накопленного опыта формирования межбюджетных отношений предлагается скорректировать систему межбюджетных отношений, предусмотрев механизмы, которые обеспечат стабильный рост доходной базы местных бюджетов соразмерно усилиям органов местного самоуправления по развитию собственной доходной базы и позволят выявлять и предотвращать возможные ситуации несбалансированности местных бюджетов.
В настоящий момент подготовлены проект закона Калининградской области «О межбюджетных отношениях» в новой редакции и проекты постановлений правительства Калининградской области, определяющие порядок софинансирования расходов муниципальных образований. В целом реформирование системы межбюджетных отношений предусматривает следующие основные изменения:
1замена дотаций дополнительными нормативами по НДФЛ, обеспечивающими передачу в доходы местных бюджетов не менее 20 % поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет области, с закреплением нормативов на три года и передача дополнительного норматива по налогу на имущество организаций в размере 25 % (позволит создать дополнительные стимулы для органов местного самоуправления по повышению эффективности и наращиванию собственной доходной базы);
2введение минимального гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (не ниже 0,6 от среднего) (позволит обеспечить эффективную поддержку муниципальных образований с низким уровнем доходов);
3формирование регионального фонда финансовой поддержки в размере 25 % поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет области (позволит предотвратить сокращение доли фондов относительно объема поступлений доходов и таким образом повысит устойчивость системы выравнивания);
4внедрение формализованной системы определения долей софинансирования текущих и капитальных расходов местных бюджетов (позволит оказывать поддержку максимально эффективно, основываясь на объективных параметрах местных бюджетов, и создаст базу для конкурсного распределения финансовой помощи).
В целях дальнейшего оздоровления муниципальных финансов и повышения эффективности межбюджетных отношений министерство финансов Калининградской области планирует внедрение новой системы мониторинга местных бюджетов. Данная система будет ориентирована в большей степени на выявление факторов, потенциально способных дестабилизировать ситуацию в муниципальном образовании, чем на анализ и выявление существующих проблем и текущую несбалансированность местных бюджетов.
Справка «Бюджета»
Родился 27 декабря 1966 г. в Калининграде. В 1992 г. окончил Харьковский авиационный институт им. Н. Е. Жуковского, курсы менеджмента Всероссийского института повышения квалификации работников рыбного хозяйства (г. Калининград) и Межотраслевого института повышения квалификации при РЭА им. Г. В. Плеханова (г. Москва), Российскую академию государственной службы при Президенте РФ.
В 1994−1998 гг. — консультант-помощник заместителя главы администрации Калининградской области, помощник начальника финансового управления.
В 1998−2010 гг. — заместитель председателя комитета по финансам и бюджету — начальник отдела, заместитель министра финансов Калининградской области.
С октября 2010 г. — и. о. министра финансов Калининградской области.
С ноября 2011 г. — министр финансов Калининградской области.
Действительный государственный советник Калининградской области
Справка «Бюджета»
Родился в 1978 г. в Калининграде. В 2000 г. окончил Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов.
В 2000−2007 гг. — главный специалист, затем начальник отдела комитета по финансам и контролю мэрии Калининграда.
В 2002−2007 гг. работал по совместительству старшим преподавателем кафедры учета, анализа и финансов Калининградского государственного технического университета.
В
В 2008−2011 гг. — заместитель начальника управления экономического развития комитета экономики, финансов и контроля администрации г. Калининграда.
С августа 2011 г. — начальник департамента бюджетной политики и межбюджетных отношений министерства финансов Калининградской области.
