Борис Александрович КУШНИН, заместитель генерального директора по проектам ООО «Центр экономических проектов»
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
В настоящее время очевидно, что программы, которые принимаются на муниципальном уровне, при внешнем соответствии методическим рекомендациям Минфина России тем не менее уникальны, поскольку в них, как в зеркале, отражены проблемы, которыми живет и дышит тот или иной муниципалитет. При этом примечательно, что большинство муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов было принято в 2011 году, который вошел в историю бюджетной реформы как год «реформаторского затишья». Если вспомнить, то основные вехи нового этапа реформы были заложены в 2010 году в связи с принятием, в частности, законов №
Специфика муниципальных проблем повышения эффективности бюджетных расходов проистекает из «низового» уровня органов МСУ и их обширного круга полномочий, «подкрепленных» ограниченностью доходной базы муниципалитетов. Для начала попробуем разобраться, какие территории и на какой срок решили заниматься вопросами повышения эффективности бюджетных расходов. Для анализа были отобраны 54 городских округа на территории РФ по следующим критериям:
- численность населения городского округа составляет более 200 тыс. жителей или городской округ является столицей субъекта РФ;
- на территории городского округа утверждена и реализуется в 2012 году программа повышения эффективности бюджетных расходов.
В анализе представлены следующие городские округа: Омск, Киров, Сургут, Барнаул, Благовещенск, Архангельск, Белгород, Владимир, Вологда, Череповец, Воронеж, Биробиджан, Чита, Иваново, Иркутск, Калуга, Петропавловск-Камчатский, Кемерово, Кострома, Новороссийск, Краснодар, Сочи, Красноярск, Магадан, Мурманск, Нижний Новгород, Великий Новгород, Орел, Пермь, Владивосток, Псков, Майкоп, Горно-Алтайск, Улан-Удэ, Сыктывкар, Саранск, Якутск, Таганрог, Шахты, Рязань, Южно-Сахалинск, Нижний Тагил, Екатеринбург, Тамбов, Тула, Ижевск, Хабаровск¸ Ханты-Мансийск, Магнитогорск, Челябинск, Чебоксары, Салехард, Брянск, Ярославль (распределение указанных городских округов по периоду действия принятых программ повышения эффективности бюджетных расходов представлено на рис. 1).
Куда мы идем
Теперь определимся, куда двигаться дальше, какие вопросы и проблемы сегодня волнуют муниципалитеты. Анализ муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов выявил, что практический интерес сегодня вызывают следующие направления:
- переход на программное бюджетирование;
- конкурентное (конкурсное) распределение бюджетных ресурсов;
- превращение бюджета в инструмент управления (управленческий учет);
- оценка качества финансового менеджмента ГРБС и муниципальных учреждений;
- муниципальный финансовый контроль (проблемы осуществления внутреннего и внешнего контроля, усиления их интеграции и взаимодействия);
- расширение рынка поставщиков муниципальных услуг, развитие новых форм оказания услуг;
- применение результатов оценки исполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг в бюджетном процессе (использование сводных отраслевых показателей муниципальных заданий) (рис. 2).
Остановимся отдельно на некоторых направлениях, которые вызывают сегодня повышенный практический интерес у работников финансовых органов.
Финансовый менеджмент в муниципальном управлении
Пример методологии оценки качества финансового менеджмента, представленной в приказе Минфина России №
Как проверять эффективное расходование бюджетных средств
Среднее число муниципалитетов, в которых утверждены положения о финансовом контроле, составляет порядка 15 на один субъект РФ. При этом безусловным лидером в части распространения формализации инструментария осуществления финансового контроля следует признать Свердловскую область (более 60 муниципальных образований, в том числе городских поселений).
Анализ положений о финансовом контроле показал, что практически ни в одном из анализируемых муниципальных образований не представлено понятие внутреннего финансового контроля. При этом все же ряд муниципалитетов пришел к использованию таких понятий, как муниципальный внутренний финансовый контроль; использовано также понятие «внутриведомственный финансовый контроль». В г. Кирове, например, также применяется «дистанционный финансовый контроль», базирующийся на осуществлении финансовым органом напрямую камеральных проверок деятельности ГРБС и косвенно курируемых ими муниципальных учреждений.
В целом ситуация в данной сфере характеризуется исключением муниципальных автономных и бюджетных учреждений из «юрисдикции» контрольных подразделений финансовых органов. Тем не менее, как правило, полномочия по осуществлению контроля за финансово-хозяйственной деятельностью данных учреждений все же возлагаются на учредителя.
Оптимальным решением для контрольных подразделений финансовых органов здесь может быть инициирование и проведение совместных с учредителем проверок муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Данное решение используется практически во всех анализируемых муниципалитетах, хотя, как правило, формально не отражено в соответствующих муниципальных правовых актах. Еще одним инструментом управления является «результативный контракт», заключаемый с руководителями учреждений и включающий целевые значения показателей деятельности, а также санкции за их невыполнение. В этом смысле акцент перемещается на контроль за эффективным расходованием каждого потраченного бюджетного рубля.
Превращение бюджета в инструмент управления
В условиях все более усиливающихся требований к прозрачности бюджета, эффективности бюджетного планирования как со стороны вышестоящих органов власти, так и со стороны представительных органов МСУ растут также требования к скорости и качеству принятия управленческих решений в данной сфере. В контексте бюджетного планирования управленческий учет раскрывается в том числе в наличии дополнительных приложений к решению о бюджете либо в детализации установленных приложений к решению о бюджете дополнительными полями.
Например, к такого рода дополнениям относится указание на разделение расходов в ведомственной и функциональной структурах расходов бюджета на расходы, осуществляемые за счет средств целевых трансфертов из вышестоящих бюджетов, и прочие расходы (как правило, осуществляемые за счет собственных доходов бюджета). Это позволяет сразу же очертить контур управляемых расходов. Возможно также включение в состав решения о бюджете перечней принимаемых и действующих расходных обязательств (с указанием увеличения объема последних) — данная позиция актуальна с точки зрения обеспечения наглядности «предельных» сумм расходов бюджета, которые можно при необходимости «передвигать».
Перечень целевых программ (с указанием целевых показателей в самом решении о бюджете) и финансовых ресурсов, необходимых для их реализации, позволяет существенно увеличить прозрачность бюджета как главного финансового документа территории. Также целесообразным, на наш взгляд, является представление в решении о бюджете перечня муниципальных услуг (работ) с указанием оценки потребности в их оказании (выполнении), в том числе в финансовом выражении, и планируемых объемов оказания (выполнения) соответствующих услуг (работ) на очередной финансовый год и каждый год планового периода. С этой точки зрения достаточно показательными являются решения о бюджете Пензы, Сургута, Омска.
Как принимать новые расходные обязательства
Формализация порядка принятия решения о введении новых обязательств (увеличении действующих) является одной из новаций в бюджетном управлении. Проводимый анализ показал, что в практике муниципального управления он применяется достаточно редко. Так, с использованием региональной версии справочной правовой системы «КонсультантПлюс» было обнаружено лишь 15 муниципальных образований, имеющих более-менее формализованные порядки принятия решений о введении новых (увеличении действующих) расходных обязательств. В целом применяется два варианта конструирования такого рода порядков:
1 приводится неконкретизированное описание критериев, на основании которых осуществляется оценка каждого из планируемых к принятию (увеличению) расходных обязательств и описывается непосредственно порядок принятия решения (например, в г. Иркутске, Александровском районе Владимирской области);
2 в альтернативном варианте приводится более четкий перечень критериев с указанием конкретных балльных значений за их достижение, а также формульный порядок оценки их эффективности, порядок ранжирования (как правило, это 5−10 критериев, включающих в том числе бюджетный, социальный и экономический эффекты).
В любом из рассмотренных случаев муниципальные образования, как правило, стремятся оставить «пространство» для принятия политических решений, чтобы при необходимости обосновывать практически любые решения.
Отдельно стоит отметить, например, степень детализации порядка, утвержденного постановлением администрации г. Бузулука Оренбургской области от 7 октября 2009 г. № 64 «Об утверждении порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств города Бузулука», где в том числе оценку уровня соответствия проекта приоритетам социально-экономического развития города осуществляет отдельный коллегиальный орган, что, на наш взгляд, является более целесообразным. Достаточно интересен и сам принцип оформления расходов (бюджетных ассигнований) как проекта со всеми присущими атрибутами — целями, задачами, сроками и ресурсами.
Муниципальные или частные
Помимо оказываемых муниципальными учреждениями услуг внимания требуют услуги, оказываемые социально ориентированными некоммерческими организациями. Это связано с тем, что они более гибко реагируют на потребности населения. И использование их опыта может обеспечить решение социальных вопросов, так как данные организации могут развивать сферу предоставления услуг быстрее, чем это характерно для муниципальных учреждений.
Сегодня Бюджетным кодексом определены механизмы, в соответствии с которыми из бюджета может осуществляться финансирование некоммерческих организаций, не являющихся муниципальными учреждениями:
- предоставление субсидий некоммерческим организациям;
- закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг.
В России существует успешная практика привлечения органами МСУ немуниципальных поставщиков к оказанию муниципальных услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. Так, в Ивановской области услуги по реализации дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования с 2007 года оказывают девять негосударственных учреждений в Иванове, Кинешме, Шуе, Приволжском и Шуйском муниципальных районах. Негосударственные (немуниципальные) поставщики систематически оказывают аналогичные услуги с 2009 года в Новосибирске. В сфере здравоохранения, например, в Республике Татарстан функционируют пять частных центров гемодиализа в Казани, Набережных Челнах, Нижнекамске, Бугульме, оказывающих медицинскую помощь населению по межрайонному принципу. Негосударственные (немуниципальные) поставщики систематически оказывают услуги в сфере культуры во Владивостоке. В целях расширения доступности транспортных услуг для лиц с ограниченными возможностями в Томске с 2003 года осуществляется транспортное обслуживание лиц с ограниченными возможностями социальным такси.
