заместителем министра —начальником Главного управления федерального казначейства Минфина РФ. Начало — в журнале «Бюджет» №9/2003 г.
— Какой же выход из этой ситуации?
— Дальше мириться с такой технологией нельзя. Не зря в бюджетном послании президента России еще раз обращено внимание на необходимость скорейшего внедрения концепции ЕКС.
Именно в целях реализации элементов ЕКС по расходам министр финансов издал приказ №50-Н от 10.06.03 г. «Об утверждении Порядка работы по доведению через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета». Главная цель этого приказа — создать технологию, при которой информация о возможных кассовых расходах не разрывается с движением денежных средств. Таким образом, в общем виде через систему федерального казначейства до бюджетополучателей дойдет информация об объеме средств в текущем периоде, которые они могут потратить в пределах годовых лимитов бюджетных обязательств. По каким направлениям необходимо осуществлять кассовый расход, будут определять сами бюджетополучатели. Органы федерального казначейства проследят, чтобы бюджетополучатели не вышли из ограничений, предусмотренных бюджетом. Денежные средства со счета ЕКС будут переводиться на счета УФК только в момент возникновения обязательства к оплате, которое будет сопровождаться Заявкой бюджетополучателя, и тут же Сводной заявкой УФК, направляемой в адрес ГУФК.
В течение следующего года нам необходимо будет постепенно вводить эту новую технологию.
Задача — не допускать при этом задержки платежей, отработать взаимодействие между бюджетополучателями, органами федерального казначейства и ГУФК.
При этом нужно учитывать 9 часовых поясов на восток от Москвы и один часовой пояс на запад от Москвы. Хотя, очевидно, что такое географическое положение Москвы идет на пользу данной технологии.
Как только мы внедрим элементы ЕКС по расходам, можно будет сказать, что у нас заработала полноценная система единого счета.
После того, как будет полностью создан ЕКС, можно будет приступить к созданию систем управления кассовыми средствами — то есть, управления потоками. При этом на Минфин (ГУФК) возлагается ответственность за ежедневное обеспечение необходимой ликвидности для покрытия предполагаемого дневного потока денежных средств, с учетом объективно складывающейся неравномерной динамики поступлений и выплат из федерального бюджета.
— Как будет решаться задача по созданию системы управления ликвидностью счета?
— Для этого необходимо будет создать системы мониторинга и прогнозирования поступлений и выплат, выбора оптимальных временных решений по выплатам, а также при необходимости выбора инструментов для пополнения текущей ликвидности за счет краткосрочных заимствований и многое другое. Системы управления ликвидностью сейчас нет, ее необходимо создать. И только после того, как она заработает, можно будет ответить на вопрос: оптимально ли государство управляет своими денежными ресурсами? Хотя сама по себе тема управления кассовыми средствами очень большая и интересная, но об этом я расскажу в другой раз.
— Одной из главных задач бюджетной реформы является переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Какой вариант, по вашему мнению, лучше:
а) исполнение регионального или местных бюджетов через создание казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов, либо в структуре финансовых органов, либо в качестве самостоятельного учреждения;
б) кассовое исполнение регионального и местных бюджетов органами федерального казначейства на договорной основе.
— К сожалению, недопонимание роли и места федерального казначейства в системе участников бюджетного процесса кроется в самом словосочетании «казначейское исполнение». В нем как бы слились воедино и те, кто обслуживает проведение расчетов в рамках исполнения бюджета, и те, кто собственно исполняет бюджет. Хотя это, конечно, абсолютно две разные функции. Поэтому мы применяем формулировку «кассовое обслуживание исполнения бюджета». Можно применить формулировку «казначейское обслуживание исполнения бюджета». В любом случае, мы должны подчеркнуть, что казначейство не исполняет бюджет. Оно является кассиром, на счета которого поступают доходы, контролируемые соответствующими администраторами налогов, сборов и других платежей, и который производит от имени и по поручению главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета операции в ходе исполнения бюджета по расходам. Какие это операции:
— доведение до получателей бюджетных средств через информационную систему федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств в соответствии с решениями, принятыми распорядителями бюджетных средств;
— доведение до бюджетополучателей объемов финансирования, принятых соответствующими распорядителями бюджетных средств;
— осуществление кассового расхода в оплату возникающего у бюджетополучателя денежного обязательства на основании представленного им в орган федерального казначейства платежного документа.
Как видите, исполняют бюджет по расходам главные распорядители, распорядители и получатели средств соответствующего бюджета. Даже не Минфин России — на федеральном уровне и не финорганы — на региональном уровне, за исключением тех расходов, по которым они, как главные распорядители, включены в соответствующий закон о бюджете. Итак, с первой частью — кто исполняет бюджет, мы разобрались.
Теперь попытаемся разобраться, где должны быть открыты счета тех, кто исполняет бюджет? Очевидно, что все счета участников бюджетного процесса соответствующего уровня бюджетной системы должны быть открыты на едином счете соответствующего бюджета. И должен быть определен орган, который управляет ликвидностью этого счета. Естественно, на соответствующем уровне власти это будет и соответствующий орган, который отвечает перед избирателями за эффективность управления денежными ресурсами конкретного бюджета.
— А где будут находиться соответствующие ЕКС?
— В Центральном банке России, поскольку:
— во-первых, обособление средств сектора государственного управления в Центральном банке создает условия для прозрачности в движении средств между секторами экономики;
— во-вторых, обеспечивается сохранность средств сектора государственного управления в независимости от ситуации в банковской системе;
— в-третьих, создаются равные конкурентные возможности для банковской системы;
— в-четвертых, создается возможность реально оценить эффективность функционирования каждого из секторов экономики, когда деньги государства работают на государство, а деньги частного сектора работают на частный сектор.
Неслучайно в Бюджетном послании президента России вопросу о том, где должны находиться деньги сектора государственного управления, посвящено следующее положение:
«Необходимо принять меры по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуемо посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через систему федерального казначейства».
— В состоянии ли система федерального казначейства обеспечить обслуживание удаленных клиентов? Ведь не везде есть отделения ЦБ?
— Именно система федерального казначейства может посредством своих информационных технологий обеспечить проведение операций со средствами любого бюджета, притом что средства этих бюджетов будут в Центральном банке. Причем, с точки зрения созданной системы, не имеет значения, есть на данной территории учреждения ЦБ или нет. Мы все равно найдем это учреждение — пусть даже оно находится на другой территории — и осуществим операцию по поручению клиента. При этом клиент даже не заметит, что физически его счет находится на расстоянии в 1000 км от него, потому что все выписки по счету он получает в органе федерального казначейства, которое находится с ним рядом. Таким образом, федеральное казначейство как бы занимает нишу, в которой раньше были РКЦ Центрального банка. И это первый аргумент в пользу обслуживания бюджетов федеральным казначейством. Из этого аргумента вытекают еще и следующие преимущества: возможность использования единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие и т.д.). В противном случае, все субъекты и муниципалитеты будут вынуждены обсуждать и вырабатывать совместно с ЦБР эти решения самостоятельно, чего ЦБР делать, конечно, не сможет. Таким образом, в самой постановке вопроса есть коллизия, которая разрешается при решении вопроса о едином органе, обслуживающем бюджеты и разрабатывающем единые стандарты с ЦБР.
Второй аргумент в пользу единой системы — создание условий для функционирования единого счета для региональных бюджетов и муниципалитетов. О преимуществах единого счета я уже говорила. Без перевода всего бюджета в систему счетов казначейства ни о каком ЕКС на региональном и муниципальном уровне не стоит даже и мечтать. Поскольку целевые средства из федерального бюджета, которые по своей целевой природе будут только на счетах бюджетов, открытых в органах федерального казначейства, но будут еще и другие счета, на которых субъекты или муниципалитеты будут проводить бюджетные потоки. Естественно, эти счета при таком подходе будут открываться в коммерческих банках.
Для справки могу сообщить, что сейчас у некоторых территорий, не перешедших на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, функционирует до 15 счетов, в том числе в коммерческих банках. О каком эффективном управлении может идти речь при таком подходе? Третий аргумент — повышение качества исполнения бюджетов, достоверности и своевременности отчетности об исполнении бюджетов. Система казначейства создает правила и процедуры, которые всеми должны соблюдаться. Хотя сами правила и процедуры не смогут обеспечить эффективное исполнение соответствующего бюджета, но без них даже говорить о создании условий для эффективного исполнения бюджета не приходится!
— Не секрет, что многие регионы жестко критикуют переход на систему ЕКС. И их возражения выглядят достаточно убедительными...
— Можно еще много приводить главных и второстепенных аргументов в пользу ЕКС, но суть не в их перечислении, а в осознании того, что все мы работаем на одну цель — создание стабильной финансовой системы. На этом «поле» всем игрокам хватит работы и нужно не делиться, а консолидировать усилия для достижения этой цели. Вот федеральная власть говорит: мы готовы помочь регионам, готовы дать свои информационные, телекоммуникационные, людские и другие операционные ресурсы для кассового обслуживания ваших бюджетов. Вам только придется при исполнении ваших же законов о бюджетах соблюдать бюджетное законодательство. Однако некоторые регионы отвечают на это: нет, мы сами вложим деньги, закупим технологии, заплатим миллионы рублей программистам, сотрудникам региональных казначейств. Я думаю, и аргументы для подобных решений у них тоже найдутся, только не обо всех они смогут сказать публично...
Надеюсь, что окончательно решение будет очень серьезно обдумано политиками. И, в конечном счете, будет или одна система, которая осуществляет расчеты в секторе государственного управления, или, в противном случае, в одном населенном пункте на 500 домов будет отделение федерального казначейства; отделение казначейства субъекта, районное казначейство и казначейство самого муниципалитета этого населенного пункта. Причем, все с собственными методологиями, технологиями взаимодействия с ЦБР, 5—6 счетами, на которых разбросаны средства бюджета и прочими «прелестями».
В завершение — четкий ответ на ваш вопрос: сотни раз, обдумывая все аргументы «за» и «против», и я лично, и Министерство финансов в целом считаем правильным перевод бюджетов всех уровней в систему федерального казначейства.
Беседовал Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.
