Владимир КЛИМАНОВ, директор автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов»
Впоследние годы в России успешно реализуется обширная программа стимулирования субнациональных властей к проведению реформ в бюджетной сфере. С 2001 г. проведены три конкурса среди субъектов РФ на получение субсидий из созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, а в некоторых регионах состоялись аналогичные конкурсы по стимулированию проведения реформ в бюджетной сфере на местном уровне.
Основные задачи реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях — повышение контроля и ответственности органов власти за расходованием бюджетных средств и увеличение эффективности их использования. Типовая программа реформирования региональных финансов, на основе которой любой субъект РФ может разработать собственную программу, была создана в рамках проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне». Кроме того, Минфин России (приказами от 5 июля 2002 г. №139 и от 6 августа 2002 г. №168) утвердил механизм стимулирования региональных властей к проведению соответствующих реформ, заключающийся в проведении конкурса на получение безвозмездной финансовой помощи из Фонда реформирования региональных финансов, созданного в федеральном бюджете за счет кредита МБРР. Первые субсидии из данного фонда поступили в региональные бюджеты в конце 2002 г.
С учетом положительного опыта реализации программ реформирования региональных финансов можно предложить дальнейшее перенесение практики стимулирования органов власти и управления на проведение реформ в сфере общественных финансов на муниципальном уровне путем создания в составе бюджетов субъектов РФ специальных фондов реформирования муниципальных финансов.
Целью создания таких фондов должно стать повышение качества управления муниципальными финансами, стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях и усиление роли органов местного самоуправления в реформировании общественных финансов. С учетом положительного опыта реализации программ реформирования региональных финансов, полученного в рамках реализации проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», экспертами ряда консультационных компаний (Центр исследования бюджетных отношений, Институт экономики города* и др.) были предложены конкретные механизмы создания в составе региональных бюджетов фондов реформирования муниципальных финансов.
Процесс образования таких фондов уже начался. В 2002 г. создание фондов реформирования муниципальных финансов было предусмотрено в Чувашской Республике и Самарской области, а в 2003 г. — в Ставропольском, Хабаровском краях, Томской области.
Опыт регионов в создании фондов действительно разный. В Чувашии, например, используется единая стандартная процедура, с оговоренными заранее сроками подачи заявок, принятия решений и выделении средств, а в Самарской области применяется менее формализованная методика. В целом, как показывает практика, для снижения субъективности при выделении средств данных фондов и повышения эффективности их использования представляется целесообразным применять единые формализованные методики.
Для создания фонда реформирования муниципальных финансов требуется внесение положений о нем в закон субъекта РФ о региональном бюджете, аналогичных положениям о Фонде реформирования региональных финансов, которые содержатся в федеральных законах (ст. 58 в законе о федеральном бюджете на 2002 г. и ст. 55 — на 2003 г.). Законом о региональном бюджете должен быть утвержден размер данного фонда, определен порядок предоставления субсидий (субвенций) из него, а также порядок утверждения нормативных правовых актов о предоставлении и расходовании этих субсидий (субвенций). Кроме того, постановлением губернатора или иного высшего органа исполнительной власти субъекта РФ должны быть утверждены основные направления реформирования муниципальных финансов (аналогичные тем, что утверждены постановлением правительства РФ от 8 мая 2002 г. №301), положение о фонде, определен главный распорядитель средств фонда, а также утверждены состав конкурсной комиссии и порядок ее работы.
По экспертным оценкам, рекомендуемый размер фонда реформирования муниципальных финансов для большинства субъектов РФ не должен быть менее 30—40 млн руб. в год и должен составлять несколько процентов от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. В противном случае, эффект от мероприятий по реформированию муниципальных финансов будет слабо ощутимым, а их общая результативность снизится.
Как правило, для участия в конкурсе на получение субсидий (субвенций) из этого фонда муниципальное образование должно представить на рассмотрение конкурсной комиссии программу реформирования муниципальных финансов в установленный срок и по установленной форме. По результатам конкурса право на получение субсидий (субвенций) ежегодно предоставляется двум-трем муниципальным образованиям, программы реформирования которых имеют наилучшие итоговые показатели. Муниципальные образования, отобранные для получения субсидий (субвенций), к участию в последующих конкурсах не допускаются.
В большинстве регионов, где фонды реформирования муниципальных финансов уже созданы субсидии (субвенции) из него предоставляются отобранным муниципальным образованиям не сразу, а после выполнения всей программы реформирования или ее этапа. При этом должны быть также соблюдены и другие условия.
Оценка выполнения программы реформирования производится путем соотнесения фактического показателя прироста уровня управления муниципальными финансами с целевым показателем, заложенным в самой программе. При ее выполнении муниципальное образование имеет право — при наличии соответствующего обоснования — заменить запланированные мероприятия в пределах, допускаемых методикой оценки программ.
Полученные субсидии (субвенции) могут направляться органами местного самоуправления на различные цели, способствующие реформированию и оздоровлению муниципальных финансов; на развитие социальной инфраструктуры; повышение эффективности бюджетных расходов, а также на поддержку экономических реформ. Часть этих средств может идти на погашение муниципального долга и кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений, а также — как это применяется, например, в Томской области — на укрепление материально-технической базы органов местного самоуправления, материальное поощрение муниципальных служащих и других работников, обеспечивающих реализацию мероприятий по реформированию муниципальных финансов.
Органы местного самоуправления представляют конкурсной комиссии отчеты об использовании субсидий по установленной форме и в установленные сроки. Финансовый контроль за расходованием субсидий осуществляется в соответствии с законодательством РФ.
В конкурсную комиссию, образуемую в составе администрации (правительства) субъекта РФ для отбора муниципальных образований на получение субсидий (субвенций) из фонда реформирования муниципальных финансов, рекомендуется включать лица, ответственные в регионе — как в системе исполнительной, так и законодательной власти — за финансово-экономическую политику, а также за отдельные направления реформирования муниципальных финансов — например, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную защиту населения, работу с муниципальной собственностью и т.д. Для обеспечения общественного контроля, кроме использования прозрачности и открытости самих процедур рассмотрения программ реформирования муниципальных финансов (например, публикаций результатов в прессе), в состав комиссии могут быть включены представители общественных организаций.
С учетом особенностей предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов наиболее рациональной при выделении субсидий (субвенций) представляется привязка к финансовым годам. Однако следует учитывать, что данные субсидии играют в составе всей финансовой помощи стимулирующую роль наряду с иными видами помощи (выравнивающей и инвестиционно направленной). Поэтому нелогично допускать к определению победителей среди муниципальных образований в данном конкурсе региональные законодательные органы государственной власти. Таким образом, в законе о региональном бюджете должен указываться только размер фонда, а не перечень муниципальных образований с конкретными суммами. Эта рекомендация связана с тем, что получение муниципальным образованием субсидий (субвенций) из фонда не должно быть увязано с предоставлением этому же муниципальному образованию иных видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Как показал опыт реализации тех или иных мероприятий, направленных на реформирование общественных финансов в России на региональном и муниципальном уровнях, оптимальный срок, на который должны утверждаться программы реформирования муниципальных финансов — 1,5—2 года, а их реализация должна осуществляться в два этапа. Программы реформирования муниципальных финансов могут разрабатываться как самим муниципальным образованием, так и с привлечением экспертов. В период разработки и утверждения данных программ финансовому органу субъекта РФ рекомендуется подготовить и провести ознакомительный или обучающий семинар по данной тематике для представителей органов местного самоуправления.
Разработанная муниципальным образованием программа должна содержать перечни направлений реформирования муниципальных финансов, мероприятий, характеризующих состояние качества управления ими, а также индикаторов (уровней) их выполнения, отражающих степень реализации запланированных мероприятий. Программы реформирования могут включать в себя комплекс мероприятий по следующим направлениям:
— совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, перехода к казначейской системе исполнения бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;
— развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки — в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;
— совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством;
— повышение качества управления бюджетными расходами за счет формирования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведения паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения «цена — качество» бюджетных услуг, реструктуризации бюджетной сети; развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;
— повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения федеральных стандартов себестоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жилищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;
— повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью; разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности; внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.
Оформление данных перечней осуществляется в табличной форме с текстовыми комментариями. Каждому мероприятию на основе экспертной оценки присваивается вес, а в зависимости от степени выполнения мероприятия проставляются баллы (например, от 0 до 100). Итоговый балл по каждому мероприятию рассчитывается путем перемножения балла на вес элемента. Кроме того, муниципальное образование указывает исходное состояние на момент начала реформ, а также отмечает условия какого уровня и в какие сроки оно планирует выполнить в рамках разработанной им программы. Заполнив таблицу программных мероприятий и индикаторов их выполнения, муниципальное образование сможет на их основании самостоятельно рассчитать как оценку исходного состояния качества управления муниципальными финансами, так и оценку собственной программы.
В качестве примера можно рассмотреть заполнение таблицы по программному мероприятию, связанному с мониторингом финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий. Предположим, что в муниципальном образовании есть положение о мониторинге финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий.
Предположим далее, что в рамках программы реформирования на первом этапе ее реализации орган местного самоуправления планирует разработать систему индикаторов, позволяющих оценивать эффективность финансового менеджмента, тарифной политики унитарных предприятий, использования ими муниципального имущества, реализации поставленных целей и задач, а к концу реализации программы реформирования — осуществить утверждение этого положения нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, разработать систему индикаторов для целей мониторинга и оценки финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, а также проводить такой мониторинг и оценку. В этом случае соответствующие строки таблицы, характеризующей реализацию программных мероприятий, следует заполнить таким образом, как показано на примере.
В результате, по данному мероприятию итоговая оценка текущего состояния качества управления муниципальными финансами составит 0,5; оценка качества управления муниципальными финансами на конец первого этапа реализации программы реформирования составит 1,5 балла, а на конец второго этапа — 2,0 балла.
При сводной оценке программ реформирования муниципальных финансов может использоваться также и оценка платежеспособности муниципальных образований, аналогичная проводимой Минфином России в соответствии с приказом от 18 февраля 2003 г. № 41 «О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Кроме того, в программу реформирования муниципальных финансов могут быть добавлены дисквалификационные критерии: соблюдение муниципальным образованием ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ или разработанных регионом в зависимости от сложившейся социально-экономической ситуации. В некоторых случаях представляется целесообразным и введение дополнительного требования по соблюдению минимальных стандартов качества управления муниципальными финансами.
Эксперты Института реформирования общественных финансов (www.publicfinance.ru) провели обобщение имеющегося опыта в сфере реформирования муниципальных финансов, который уже имеется в нескольких субъектах РФ. Результаты такого обобщения достойны отдельной публикации.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.
