- Алексей Леонидович, выборы в Государственную думу не за горами. Как, на ваш взгляд, изменятся контуры политического устройства страны? Или существенных перемен не произойдет, ведь положение российской экономики сейчас относительно стабильно?
- Я не погрешу против истины, если скажу, что цикл экономической реформы во многом коррелирует с политическим циклом. Проводить реформы легче тому правительству и тому президенту, которые получают серьезное доверие на выборах. Так можно утверждать, опираясь на опыт других стран. Это верно и для России, ведь темпы экономических реформ, применение экономических моделей - результат политического выбора, который делается на парламентских и на президентских выборах.
Наша страна сделала очень важный выбор в 2000 году. Он явился началом новой эпохи в выборе экономической стратегии, экономической модели.
Сегодня мы уже можем говорить о некоторых результатах этого выбора. В экономической области мы добились ускорения институциональных и структурных реформ, существенной консолидации и укрепления финансовой политики государства в условиях, когда еще Не все финансовые и рыночные институты устоялись.
- Распределение дополнительных доходов всегда вызывало ожесточенные споры в
парламенте, хотя в последние годы накал страстей вокруг этого вопроса поутих. После создания финансового резерва вопрос можно будет считать закрытым?
- Страна прошла трудные годы восстановления после девальвации и дефолта. Мне кажется, нам удалось использовать появившиеся возможности для укрепления финансовой системы государства, для создания более стабильной и прогнозируемой
макроэкономической ситуации. В середине 90-х мы прогнозировали экономический рост, но каждый год получали экономические потери, снижение ВВП. Я могу вспомнить, что в 94-м году дефицит российского бюджета доходил до 10% ВВП. Сегодня это кажется невероятным. Теперь мы имеем профицит бюджета. Это серьезное достижение в укреплении стабильности, но давалось оно очень трудно. Когда мы принимали бюджет 2001 года, высокие цены на нефть вызывали желание поделить дополнительные доходы. Сложившееся большинство Госдумы тогда голосовало за распределение дополнительных доходов от высоких цен на нефть (в случае их получения) в пропорции 50 на 50. Именно эта ситуация тогда осложняла сохранение стабильности и прогнозируемое инфляции. У нас укрепление рубля в один год доходило до 12% эффективного курса.
Это были первые шаги, и два-три года консолидации работы в Думе привели к тому, что сейчас уже никто не распределяет дополнительные доходы. Наконец, всем стало понятно, что дополнительные доходы от высоких цен на энергоносители или от реализации других экспортных сырьевых товаров должны аккумулироваться; что должна осуществляться стерилизация денежной массы, связанная с доходами от этих высоких мировых цен.
Сегодня ни у кого не вызывает сомнений необходимость создания финансового резерва в период благоприятной внешней конъюнктуры. Мы разработали законопроект «Об изменении бюджетного кодекса и создании стабилизационного фонда», который позволит аккумулировать дополнительные доходы. Эти доходы будут поступать на отдельные счета.
- Какие плоды принесла налоговая реформа? Ведь российская налоговая система по-прежнему вызывает много нареканий со стороны деловых кругов.
- За последние годы удалось много сделать в части повышения администрирования ряда налогов и совершенствования налоговой системы. К примеру, налог на добычу до 2002 года наши нефтяники платили не систематически, многие компании фактически уходили от налогов. Независимые экспертизы выявили, сколько компании платят налогов на одну тонну нефти. Оказалось, что в два-три раза меньше, чем должны. Были случаи, когда государство доплачивало нефтяным компаниям, потому что на возврате НДС по экспорту мы платили больше, чем эти компании выплачивали по внутренним налогам. Компании использовали так называемые российские оффшоры, квазиоффшоры, получая налоговые льготы у местных властей. Тем самым они уводили от налогообложения значительную часть своих доходов, скрывая часть доходов, полученных в результате высоких трансфертных цен внутри своих вертикально интегрированных компаний.
Это явилось причиной того, что до 2002 года мы не собирали достаточно средств, не осуществлялось ни контролируемое управление, ни управление финансовыми потоками. Только с принятием налога на добычу полезных ископаемых мы впервые в 2001 году собрали с нефтяного сектора на пять миллиардов долларов больше, чем в предыдущие годы по сопоставимым налогам, которые были ликвидированы. Мы ввели налог на добычу полезных ископаемых, отменив три других вида платежа и налогов. Это серьезные и трудные шаги. Когда я стал министром финансов, меня спросили: «Что, по вашему мнению, будет самым трудным на таком ответственном посту?» Я тогда ответил: «Появятся силы, тормозящие ряд решений, поскольку они заинтересованы в сверхдоходах от добычи природных ископаемых и не пожелают расстаться с этими доходами».
- Каковы перспективы снижения ставок ЕСН и НДС?
- Следующее на повестке дня - снижение единого социального налога. Существует несколько моделей подхода к этому вопросу. В последнем президентском послании поставлена задача дать новое направление налоговой реформе, которое уже говорило бы о некой законченной модели налоговой системы в России. Три года назад мы не планировали в 2004 году снижать НДС на 2%. Нашей задачей было отменить оборотные налоги, отказаться от ряда других налогов -таких как налог на добычу полезных ископаемых, в виде природной ренты и целый ряд других задач. Сейчас такой задачей является снижение НДС и ЕСН, это наши ближайшие, среднесрочные задачи. В то же время сегодня уже нужно ставить вопрос об окончательной модели налоговой системы в России, которая была бы максимально приспособлена и к рынку, к особенностям России, к нашим целям, задачам, которые мы ставим по экономическом росту - в том числе удвоению ВВП.
- Вечный вопрос, который волнует и политиков, и простых граждан: если конъюнктура мировых цен на энергоносители изменится в худшую
сторону, чем это нам грозит?
- Могу сказать, что мы должны обеспечить точность нашего прогноза при любых условиях и, прежде всего, учитывая воздействие внешнеэкономических факторов. Я надеюсь, что и в этом году мы сумеем обеспечить достижение показателей правительственного прогноза.
Все сосредоточены на том, чтобы обеспечить высокие доходы бюджета. Когда мы говорим о снижении налогов, главной части реформы, ее важнейшей составляющей, мало кто спорит, что она приводит к стимулированию экономического роста. Но одновременно мы должны понимать, что снижение налогов должно приводить и к сокращению расходов, что не может быть снижения налогов без сокращения расходов. Последние три года мы жили в благоприятной ситуации, когда мы надеялись на высокие цены на нефть. Сегодня бюджет сбалансирован при цене на нефть 20 долларов за баррель и будет таким же в 2004 году. Вместе с тем, мы должны понимать, что снижение налогов уменьшает профицит бюджета и делает инструменты стерилизации менее эффективными. Нам зачастую говорят, что укрепление рубля недостаточно комфортно для российской промышленности: оно снижает экспортный потенциал, увеличивает издержки в долларовом исчислении, удешевляет импорт и усиливает конкуренцию на внутреннем рынке. Все эти процессы вызывают сокращение отечественного производства. Некоторые экономисты считают, что необходимо не только остановить укрепление рубля, но даже девальвировать рубль. Но в российской экономике при увеличении доли экспорта машинно-технической продукции, привлечении инвестиций нам не избежать укрепления платежного баланса по этим факторам, если мы планируем достичь позитивных результатов в экономике. Нам не надо слишком активно бороться с объективными тенденциями, пытаться полностью их исправить. Укрепление рубля до 6% в год, а лучше на уровне 2-4%, является в этих условиях приемлемым.
- Затраты на социальную сферу в 2004 году увеличены. Что это принесет гражданам?
- Представляя бюджет в Государственной Думе, я отметил,
что наше образование и здравоохранение получат прибавку, расходы на социальную политику существенно возрастут по социальным выплатам, пособиям.
Все это необходимо, но отдача с каждого рубля в бюджетных отраслях различная, и мы должны стремиться к ее повышению. Для этого необходимо, в первую очередь, в установленные сроки проводить все тендеры по государственным закупкам.
Полтора года назад министерства стали работать по новой системе. Однако многие не перестроились, жили по старинке и, в результате, к концу прошлого года на счетах бюджетополучателей оставалось 100 миллиардов рублей. Ситуацию с трудом исправили в конце года. Теперь каждый бухгалтер, руководитель предприятия должен знать, что бюджет будет финансироваться каждый квартал, каждый месяц в соответствии с утвержденными лимитами. Многие до сих пор не уверены, что все эти правила будут исполняться до конца. А это отныне так! Раньше многие аккумулировали средства на «черный день», на покупку, скажем, оборудования. Теперь даже этого делать не надо, деньги поступают строго вовремя.
- Недавно в Госдуму внесен законопроект об обязательном медицинском страховании. Что вы можете ответить на критику, которой он уже подвергся?
- Большинство из этих замечаний представляются мне несправедливыми. При разработке для нас главным было подготовить реальный закон, позволяющий повысить эффективность использования средств в здравоохранении, поднять качество медпомощи. Примерно два месяца назад я собрал совещание главных врачей больниц и руководителей местных страховых компаний. Выяснилось, что деньги в рамках действующей системы обязательного медицинского страхования идут просто на предъявленный полис. В другом случае, может быть, более продвинутом, число посещений гражданином поликлиники также является достаточным основанием для перечисления денег за лечение. В третьем случае учитывается количество койко-дней, проведенных больным в стационаре. В четвертом случае - от какой болезни лечили, но без оценки результата. И нигде не было полной и объективной картины реальных затрат.
Вводимая сейчас система будет отталкиваться именно от страхового случая. Страховые компании будут заинтересованы в выяснении того, был ли страховой случай, какие реальные расходы понесены учреждением на обслуживание пациента - это тоже серьезная базовая реформа, которую предстоит провести в ближайшие несколько лет.
-Многие считают, что изменения в сфере валютного регулирования и контроля недостаточно либеральны. Какова ваша точка зрения на этот счет?
- Действительно, реформа валютного регулирования вызвала дискуссию среди экономистов, в обществе и в прессе. Промышленники говорят, что это недостаточно радикальная реформа, нужно смелее идти на либерализацию счетов по капитальным операциям. Банкиры утверждают, что это нанесет ущерб нашему финансовому сектору. У них вызывает беспокойство открывающаяся возможность перенести часть сделок без нарушения российского законодательства из России в другие страны, и далее в финансовые оффшоры. Здесь необходима золотая середина. Закон уже принят в первом чтении. Уверен, ко второму чтению мы придем к консенсусу, который будет служить реальной либерализации валютного регулирования и освобождению российских предприятий от излишних издержек в проведении валютных операций, инвестировании, в том числе в близлежащие страны.
- Один из основных камней преткновения в законе о валютном регулировании, который предложен правительством, - возможность введения норм резервирования. Это может привести к некоторой нестабильности на рынке. Плюс к тому, если такие нормы все-таки будут введены, это фактически создает дополнительный налог, причем взимаемый в федеральный бюджет Центральным Банком. В качестве альтернативы предлагается введение уведомительного принципа таких капитальных операций. Хотелось бы узнать ваше мнение по этому вопросу.
- Данная норма является непростой и спорной, вызвавшей дискуссию. Россия должна оценить, насколько после девальвации 1998 года наша финансовая система встала на ноги, насколько мы контролируем те риски, которые связаны, в том числе, с особенностями нашей экономики, притоком - оттоком большого объема валюты. В настоящее время снижение цены на нефть - то есть внешняя составляющая - приводит к существенному изменению внутриэкономической ситуации,
снижению или увеличению рисков и, тем самым, притоку или оттоку капитала. Готовы ли мы, либерализовав эти счета, свободно и уверенно себя чувствовать? Безусловно, при увеличении профицита и ужесточении финансовой политики мы могли бы уменьшить подобные риски без резервирования. Резервирование - временная мера, которую мы предполагали сохранить до 2007 года. Я лично обсуждал ее с руководителями отделений ведущих мировых компаний и инвестиционных банков, которые занимаются инвестированием в Россию. По их мнению, это существенно лучше, чем то, что сегодня происходит на рынке. И это не приводит к дестабилизации рынка, поскольку вводятся определенные правила игры. Сегодняшние издержки или риски носят другой характер, но они больше тех, которые предполагаются.
Еще одна серьезная и масштабная задача - переход страны, экономики, банковской системы на международную систему финансовой отчетности. Начиная с 2004 года, отчетность предприятий по консолидированному балансу будет производиться по международным стандартам.
Я уверен, что мы шаг за шагом придем к тому, что сначала 100 ведущих предприятий страны станут более открытыми и в своей отчетности более адекватными с точки зрения международных стандартов. Год за годом мы будем внедрять эти стандарты в России. В этой связи встанет принципиальный вопрос: должен ли бухгалтерский учет, в отношении которого даже в Конституции сказано, что «бухгалтерский учет является ведением государства» (хотя в других странах этого нет), стать саморегулируемым учреждением. И к этому нужно подготовиться, мы должны быть точно уверены, что применяемая система бухгалтерии для сбора налогов, для отчетности перед другими государственными учреждениями будет достаточно адекватна.
- Как вы относитесь к тому, что до 70-80% активов фактически оказалось в руках верхушки действующей власти. И если даже власть переизберут, то ничего не изменится, так?
- В данном случае высказана некая гипотеза. Я думаю, что законность приватизации должны проверять правоохранительные органы. Зачастую у нас, кстати, путают понятия «передел собственности» с понятием «незаконная приватизация». Если приватизация проведена в соответствии с действующими на тот момент законами - возможно, несовершенными - в рамках действующих тогда инструкций, подзаконных актов, мы не должны подвергать сомнению эту приватизацию. Но если установленный порядок действий нарушался - например, впоследствии не соблюдался ряд условий, поставленных при проведении инвестиционных конкурсов, - то здесь, конечно, есть основания для вмешательства правоохранительных органов. Однако это
нарушение действовавших в то время правил. Кстати сказать, это к вопросу об открытости. Зачастую считалось при проведении приватизации в прошлые годы, что нужно дать приоритет отечественному бизнесу, чтобы он участвовал в приватизации, получил собственность, развил свой внутренний капитал, а затем уже допускать к приватизации иностранные компании. Мне известны примеры, когда на начальном этапе приватизации говорили, что нужно дать возможность нашим отечественным предпринимателям выкупить свое дело в собственность. Пусть это будет наше, отечественное, а затем владельцы сумеют набрать силы и смогут конкурировать с иностранным капиталом. Теперь эти же предприниматели перепродают собственность после того, как она поднялась в цене и капитализировалась. Потом мы удивляемся: откуда у нас такая разница в доходах?
- Как соотносится внешняя политика России с задачами экономического развития?
- Важнейшей составляющей нашей экономической политики должен стать курс на открытость российской экономики. В современном мире это, в отличие от периода 30-40-летней давности, является очень важным фактором повышения эффективности производительности отечественного капитала. Сейчас при проведении переговоров о вступлении России в ВТО мы в полной мере ощущаем борьбу различных концепций и взглядов на открытость. Зачастую мне немецкие коллеги говорят: у нас были сталелитейная промышленность, тяжелое машиностроение, но мы до конца не открывали их, настолько это для нас было важно. В Соединенных Штатах до сих пор сталелитейную промышленность держат закрытой от всего мира, нарушая правила ВТО и создавая тем самым повод для законных санкций европейского сообщества против США в этой области. Последний пример - сельскохозяйственная политика ряда стран, особенно членов ЕС, которые на ряд сельскохозяйственной продукции, в том числе поставляемой в Россию, дают дотацию более 50% от стоимости.
В переговорах о вступлении в ВТО главное - это переход к новым тарифным позициям. Могу привести пример: сегодня средне-эффективная ставка тарифной защиты в РФ около 10-11%, в странах ЕС и США - 3-4%, то есть мы сегодня от мира закрыты в 2,5-3 раза выше, чем мир от нас. Однако существуют эксклюзивные квоты по ряду отраслей и ряду товаров. Но в целом мы сегодня в большей степени закрыты от мира.
Мы должны защищать интересы отечественного производителя, но не закрываться от конкуренции с остальным миром. В этом смысле альтернативы открытости для успеха российской экономики — как части мировой - нет.
Беседовал Валерий ДЗГОЕВ
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2003 г.
