Лучшая практика управления расходами основана на использовании концепции ответственного менеджмента (managerial accountability), суть которой заключается в предоставлении осуществляющим расходы менеджерам значительной самостоятельности в распоряжении средствами в обмен на высокую степень ответственности за результаты их деятельности.
Концепция ответственного менеджмента переводит контроль с используемых ресурсов на результаты деятельности бюджетных организаций и менеджеров, полученные от использования бюджетных ресурсов. Работа бюджетных учреждений и менеджеров оценивается не по соответствию правилам и стандартам при осуществлении расходов, а по результативности их деятельности. Для внедрения реальной подотчетности низшие уровни ответственности наделяются широкой самостоятельностью в планировании и исполнении расходов, что позволяет им управлять сферой, за которую они отвечают.
Для управленческих целей деятельность бюджетных организаций субъекта РФ может быть условно разделена на ведение хозяйственной деятельности, выполнение регулирующих функций и функций по администрированию. В ряде случаев бюджетные организации совмещают различные виды деятельности (оказывают различные виды бюджетных услуг). Например, сам финансовый орган выполняет как функции администрирования бюджета, так и функции регулирования бюджетного процесса в своей юрисдикции. Отраслевое ведомство в сфере образования, с одной стороны, отвечает за регулирование учебного процесса, с другой - занимается хозяйственными вопросами, связанными с оказанием государственными (муниципальными) учреждениями услуг образования.
Характеристика каждой бюджетной организации, с точки зрения вида оказываемых бюджетных услуг, необходима для «настройки» модели ее управления. В зависимости от необходимого уровня контроля и финансовой ответственности каждого вида бюджетных организаций (видов деятельности) задаются:
- уровень детализации и контроля исполнения бюджета (сметы) организации,
- право вышестоящей организации давать прямые указания по хозяйственным и административным вопросам,
- самостоятельность в распоряжении основными средствами,
- права и условия по ведению не основной деятельности и извлечению дополнительного дохода из закрепленного имущества,
- права по привлечению внешнего финансирования и др.
Главным кандидатом для применения принципов ответственного менеджмента выступают бюджетные организации, ведущие преимущественно хозяйственную деятельность, занимающиеся оказанием бюджетных услуг в области образования, здравоохранения и культуры, поскольку результаты их деятельности проще поддаются спецификации и в целом достаточно объективны.
Выполнение функций собственника по отношению к бюджетной организации, как правило, возлагается на соответствующее отраслевое подразделение. В функции собственника входит:
- определение целей деятельности бюджетной организации,
- контроль результативности ее деятельности и финансового положения,
- принятие стратегических решений,
- вопросы реорганизации и др.
Широкие финансовые полномочия руководителя организации также распространяются на вопросы оплаты труда и найма персонала, использования и привлечения финансовых ресурсов.
Определение объема и качества бюджетных услуг, «заказываемых» бюджетной организации, оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования. Детальная спецификация предоставляемых бюджетных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетной организации. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности бюджетной организации не является самоцелью и должно применяться только вместе с точной спецификацией бюджетного задания, то есть производимых ею бюджетных услуг.
Наибольшую трудность может вызывать спецификация деятельности по выполнению функций администрирования и регулирования. Для такой деятельности следует разрабатывать условные показатели, характеризующие объем, качество и своевременность производимых бюджетных услуг.
Для каждой бюджетной организации профильным ведомством составляется исчерпывающий перечень оказываемых ею бюджетных услуг. В целом для методологической поддержки спецификации бюджетных услуг целесообразно создавать в рамках администрации специальную временную комиссию. Ведущая роль в определении перечня бюджетных услуг отводится самим бюджетным организациям, которые лучше других разбираются в различных аспектах своей деятельности.
Однако недостаточно просто определить перечень бюджетных услуг, необходимо обеспечить учет себестоимости каждой из услуг с целью планирования общей суммы расходов бюджетной организации и контроля за эффективностью ее работы. Разработка методических материалов по раздельному учету затрат бюджетных услуг может возлагаться на финансовый орган и орган, ответственный за спецификацию бюджетных услуг. В отдельных случаях выполнение такой работы может быть поручено профессиональным консультантам.
Планирование и мониторинг себестоимости бюджетных услуг осуществляются самими бюджетными организациями. Вышестоящие уровни, включая финансовый орган, используют указанную информацию для анализа динамики расходов, альтернативных способов достижения поставленных перед ними целей и формулирования новых целей и задач.
Итак, перечень бюджетных услуг составлен, определена их плановая себестоимость и согласована методика раздельного учета. Задание на оказание определенного объема бюджетных услуг и выделение соответствующего финансирования оформляется специальным соглашением с бюджетной организацией. Такое соглашение представляет собой внутренний управленческий документ, который не предполагает рассмотрение споров по нему в суде. Заключение такого соглашения способствует внутреннему саморегулированию субъекта Российской Федерации и муниципального образования и не приводит к переходу бюджетного финансирования в статус доходов от предпринимательской деятельности бюджетных организаций.
Поскольку бюджетные организации с высоким уровнем финансовой самостоятельности отвечают за оказание бюджетных услуг определенного объема и качества, то финансирование таких бюджетных организаций аналогично оплате товаров, работ и услуг коммерческих фирм, то есть объем финансирования не может быть ниже себестоимости бюджетных услуг. Для определения себестоимости бюджетных услуг в бюджетных организациях требуется вести учет по методу начисления, принимая во внимание денежные и не денежные составляющие себестоимости, такие как амортизация.
Важная функция вышестоящего ведомства, выполняющего функции собственника по отношению к бюджетной организации, заключается в контроле за эффективностью работы бюджетной организации в целом и ее руководства в частности. Стабильная и эффективная работа бюджетных организаций определяет общую способность государственного сектора оказывать бюджетные услуги, а также эффективность использования финансовых ресурсов на операционном уровне. Решение данной задачи предполагает разработку и применение оценок результатов деятельности бюджетных организаций. Оценка результативности используется прежде всего для стимулирования руководителей и работников бюджетных организаций в повышении эффективности своей работы, реализуя цели организации.
Суть оценки результативности деятельности заключается в анализе показателей, которые характеризуют результат деятельности по оказанию отдельных бюджетных услуг, и деятельности бюджетной организации в целом.
Если объем и стандарты бюджетных услуг не изменяются ежегодно, то целесообразно применять качественные параметры деятельности. Например, результативность одинаково финансируемых детских садов может оцениваться на основе опросов родителей относительно качества работы учреждения в целом, качества питания и воспитательного процесса. Оценка показателей производительности и себестоимости целесообразна, прежде всего, для бюджетных услуг, где возможно применение различных производственных технологий с высокой зависимостью от закупок товаров и услуг с изменяющимися объемами деятельности. В частности, деятельность бюджетных организаций, осуществляющих различные выплаты населению и оформление справок, следует оценивать по показателям себестоимости, своевременности и скорости обработки запросов.
Большинство показателей, разрабатываемых для оценки результативности, не основаны на данных официальной государственной статистики и требуют специального внутреннего управленческого учета. Сбор первичных данных и методика расчета показателей результативности должны обеспечивать высокую надежность фактических показателей, гарантируя всем участникам процесса оценки результативности их достоверность.
Соглашения об оценке результативности содержат перечень показателей, используемых для измерения результативности, и контрольные значения этих показателей.
Павел КОЧАНОВ, ведущий аналитик аудиторской компании «Standard&Poors»
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2003 г.
Концепция ответственного менеджмента переводит контроль с используемых ресурсов на результаты деятельности бюджетных организаций и менеджеров, полученные от использования бюджетных ресурсов. Работа бюджетных учреждений и менеджеров оценивается не по соответствию правилам и стандартам при осуществлении расходов, а по результативности их деятельности. Для внедрения реальной подотчетности низшие уровни ответственности наделяются широкой самостоятельностью в планировании и исполнении расходов, что позволяет им управлять сферой, за которую они отвечают.
Для управленческих целей деятельность бюджетных организаций субъекта РФ может быть условно разделена на ведение хозяйственной деятельности, выполнение регулирующих функций и функций по администрированию. В ряде случаев бюджетные организации совмещают различные виды деятельности (оказывают различные виды бюджетных услуг). Например, сам финансовый орган выполняет как функции администрирования бюджета, так и функции регулирования бюджетного процесса в своей юрисдикции. Отраслевое ведомство в сфере образования, с одной стороны, отвечает за регулирование учебного процесса, с другой - занимается хозяйственными вопросами, связанными с оказанием государственными (муниципальными) учреждениями услуг образования.
Характеристика каждой бюджетной организации, с точки зрения вида оказываемых бюджетных услуг, необходима для «настройки» модели ее управления. В зависимости от необходимого уровня контроля и финансовой ответственности каждого вида бюджетных организаций (видов деятельности) задаются:
- уровень детализации и контроля исполнения бюджета (сметы) организации,
- право вышестоящей организации давать прямые указания по хозяйственным и административным вопросам,
- самостоятельность в распоряжении основными средствами,
- права и условия по ведению не основной деятельности и извлечению дополнительного дохода из закрепленного имущества,
- права по привлечению внешнего финансирования и др.
Главным кандидатом для применения принципов ответственного менеджмента выступают бюджетные организации, ведущие преимущественно хозяйственную деятельность, занимающиеся оказанием бюджетных услуг в области образования, здравоохранения и культуры, поскольку результаты их деятельности проще поддаются спецификации и в целом достаточно объективны.
Выполнение функций собственника по отношению к бюджетной организации, как правило, возлагается на соответствующее отраслевое подразделение. В функции собственника входит:
- определение целей деятельности бюджетной организации,
- контроль результативности ее деятельности и финансового положения,
- принятие стратегических решений,
- вопросы реорганизации и др.
Широкие финансовые полномочия руководителя организации также распространяются на вопросы оплаты труда и найма персонала, использования и привлечения финансовых ресурсов.
Определение объема и качества бюджетных услуг, «заказываемых» бюджетной организации, оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования. Детальная спецификация предоставляемых бюджетных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетной организации. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности бюджетной организации не является самоцелью и должно применяться только вместе с точной спецификацией бюджетного задания, то есть производимых ею бюджетных услуг.
Наибольшую трудность может вызывать спецификация деятельности по выполнению функций администрирования и регулирования. Для такой деятельности следует разрабатывать условные показатели, характеризующие объем, качество и своевременность производимых бюджетных услуг.
Для каждой бюджетной организации профильным ведомством составляется исчерпывающий перечень оказываемых ею бюджетных услуг. В целом для методологической поддержки спецификации бюджетных услуг целесообразно создавать в рамках администрации специальную временную комиссию. Ведущая роль в определении перечня бюджетных услуг отводится самим бюджетным организациям, которые лучше других разбираются в различных аспектах своей деятельности.
Однако недостаточно просто определить перечень бюджетных услуг, необходимо обеспечить учет себестоимости каждой из услуг с целью планирования общей суммы расходов бюджетной организации и контроля за эффективностью ее работы. Разработка методических материалов по раздельному учету затрат бюджетных услуг может возлагаться на финансовый орган и орган, ответственный за спецификацию бюджетных услуг. В отдельных случаях выполнение такой работы может быть поручено профессиональным консультантам.
Планирование и мониторинг себестоимости бюджетных услуг осуществляются самими бюджетными организациями. Вышестоящие уровни, включая финансовый орган, используют указанную информацию для анализа динамики расходов, альтернативных способов достижения поставленных перед ними целей и формулирования новых целей и задач.
Итак, перечень бюджетных услуг составлен, определена их плановая себестоимость и согласована методика раздельного учета. Задание на оказание определенного объема бюджетных услуг и выделение соответствующего финансирования оформляется специальным соглашением с бюджетной организацией. Такое соглашение представляет собой внутренний управленческий документ, который не предполагает рассмотрение споров по нему в суде. Заключение такого соглашения способствует внутреннему саморегулированию субъекта Российской Федерации и муниципального образования и не приводит к переходу бюджетного финансирования в статус доходов от предпринимательской деятельности бюджетных организаций.
Поскольку бюджетные организации с высоким уровнем финансовой самостоятельности отвечают за оказание бюджетных услуг определенного объема и качества, то финансирование таких бюджетных организаций аналогично оплате товаров, работ и услуг коммерческих фирм, то есть объем финансирования не может быть ниже себестоимости бюджетных услуг. Для определения себестоимости бюджетных услуг в бюджетных организациях требуется вести учет по методу начисления, принимая во внимание денежные и не денежные составляющие себестоимости, такие как амортизация.
Важная функция вышестоящего ведомства, выполняющего функции собственника по отношению к бюджетной организации, заключается в контроле за эффективностью работы бюджетной организации в целом и ее руководства в частности. Стабильная и эффективная работа бюджетных организаций определяет общую способность государственного сектора оказывать бюджетные услуги, а также эффективность использования финансовых ресурсов на операционном уровне. Решение данной задачи предполагает разработку и применение оценок результатов деятельности бюджетных организаций. Оценка результативности используется прежде всего для стимулирования руководителей и работников бюджетных организаций в повышении эффективности своей работы, реализуя цели организации.
Суть оценки результативности деятельности заключается в анализе показателей, которые характеризуют результат деятельности по оказанию отдельных бюджетных услуг, и деятельности бюджетной организации в целом.
Если объем и стандарты бюджетных услуг не изменяются ежегодно, то целесообразно применять качественные параметры деятельности. Например, результативность одинаково финансируемых детских садов может оцениваться на основе опросов родителей относительно качества работы учреждения в целом, качества питания и воспитательного процесса. Оценка показателей производительности и себестоимости целесообразна, прежде всего, для бюджетных услуг, где возможно применение различных производственных технологий с высокой зависимостью от закупок товаров и услуг с изменяющимися объемами деятельности. В частности, деятельность бюджетных организаций, осуществляющих различные выплаты населению и оформление справок, следует оценивать по показателям себестоимости, своевременности и скорости обработки запросов.
Большинство показателей, разрабатываемых для оценки результативности, не основаны на данных официальной государственной статистики и требуют специального внутреннего управленческого учета. Сбор первичных данных и методика расчета показателей результативности должны обеспечивать высокую надежность фактических показателей, гарантируя всем участникам процесса оценки результативности их достоверность.
Соглашения об оценке результативности содержат перечень показателей, используемых для измерения результативности, и контрольные значения этих показателей.
Павел КОЧАНОВ, ведущий аналитик аудиторской компании «Standard&Poors»
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2003 г.
