О финансовых основах начавшейся реформы федеративных отношений и местного самоуправления рассказывает один из основных разработчиков готовящихся поправок в Бюджетный кодекс, руководитель Департамента бюджетной политики Минфина России Алексей ЛАВРОВ
— Алексей Михайлович, в чем, на ваш взгляд, заключаются недостатки существующей системы межбюджетных отношений?
— Главный недостаток этой системы — ориентация на разделение денег, а не полномочий. В 90-е годы, после проведения реформ, в управлении межбюджетными отношениями был достигнут существенный прогресс (особенно если учесть, что прежде у нас по сути не было сколько-нибудь самостоятельных уровней бюджетной системы. К началу 2000-х годов мы научились эффективно проводить бюджетное выравнивание — распределение средств между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации и между регионами (к сожалению, этого пока нельзя сказать о взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами). Но бюджетный федерализм — это не только и не столько разделение денег, сколько четкое разграничение полномочий и, самое главное, ответственности за их эффективное использование. Причем, ответственности властей не друг перед другом, а непосредственно перед гражданами, наделившими их этими полномочиями. А вот этого у нас нет. На решение этой проблемы направлена одобренная в 2001 году правительством РФ Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, ознаменовавшая, на мой взгляд, переход к качественно новому этапу развития межбюджетных отношений.
— И как идет реализация этой Программы?
— Минфином России переданы в правительство РФ законопроекты о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Они продиктованы принципами фундаментальной реформы федеративных отношений и местного самоуправления, подготовленной комиссией, которую возглавляет заместитель руководителя Администрации президента РФ Д.Н. Козак. В случае одобрения их правительством планируется, что в сентябре законопроекты будут внесены в Госдуму. Хочется надеяться, что эти законопроекты будут приняты в течение весенней сессии 2004 года, что будет означать достижение главной цели Программы — переход, начиная с 2005 года, к качественно новой системе межбюджетных отношений.
— Обнародованный три месяца назад рабочий вариант поправок к Бюджетному кодексу вызвал, скажем так, неоднозначную реакцию...
— Как правило, они относятся не к финансовым механизмам и принципам новой системы межбюджетных отношений, а к предложенному распределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Минфин свои расчеты представил. В тот момент они носили предварительный характер, сейчас мы их уточнили. Разумеется, наши расчеты должны быть тщательно рассмотрены всеми заинтересованными сторонами. При этом, обсуждая те или иные варианты, нужно будет исходить из двух правил. Во-первых, изменения в закреплении доходов должны соответствовать изменениям в разграничении полномочий и, во-вторых, делить можно только те средства, которые реально существуют в бюджетной системе. В то же время, сами по себе пропорции распределения доходов между уровнями бюджетной системы, какими бы они в итоге ни оказались, не могут служить критерием оценки качества системы межбюджетных отношений.
— Почему?
— Россия находится в середине ранжированного ряда федеративных государств, уступая по степени децентрализации бюджетных доходов лишь наиболее развитым федерациям (Аргентина является исключением, лишь подтверждающим отсутствие прямой зависимости между децентрализацией налоговых доходов и качеством межбюджетных отношений). При этом в Швейцарии, например, нет расходов на оборону; в США и Канаде значительно больший удельный вес занимают подоходные и имущественные налоги, уплачиваемые по месту жительства; в Германии налоговые доходы передаются землям по дифференцированным нормативам, т.е. по сути являются видом финансовой помощи. В этих странах значительно в меньшей степени проявляются межрегиональные различия в бюджетной обеспеченности , что снижает потребность в перераспределении средств между регионами через федеральный бюджет. То есть в «сопоставимых» условиях мы уже сейчас имеем достаточно «федеративную» структуру распределения доходов между центром и регионами.
Аналогичная ситуация и в отношении местных бюджетов. Несмотря на тенденцию к сокращению доли местных бюджетов в суммарных расходах консолидированного бюджета (что, на мой взгляд, объясняется объективными причинами), на местном уровне у нас сосредоточено относительно больше расходов, чем в большинстве других стран.
Иными словами, если бы о качестве системы межбюджетных отношений судили по степени децентрализации бюджетных ресурсов, Россию вполне могли бы признать соответствующей «международным стандартам» и никаких существенных реформ можно было бы не проводить.
На самом деле все, конечно, совсем не так. Основная проблема нынешней системы межбюджетных отношений — не в том, как разделены бюджетные ресурсы, а в том как разделены, а точнее «не разделены» бюджетные полномочия.
— В чем это проявляется?
— Прежде всего, в чрезмерной централизации управления общественными финансами. Региональные и особенно местные органы власти наделены крайне ограниченными полномочиями по формированию своих доходов и расходов. Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, утверждаемых, как правило, ежегодными законами о бюджете. При этом, если для консолидированных бюджетов субъектов Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они подвержены постоянным изменениям. Почти все расходы регионов и муниципалитетов в той или иной степени регламентируются решениями вышестоящих властей, в том числе, например, в предоставлении социальных льгот населению или уровне заработной платы в бюджетной сфере.
Одновременно поддерживаются так называемые «мягкие» бюджетные ограничения, т.е. увеличение доходов территориальных бюджетов изымается, а сокращение — компенсируется за счет неформализованной финансовой помощи. Это и понятно: при неразделенности полномочий за ситуацию на местах фактически отвечает федеральный центр.
В результате, основная часть усилий региональных и местных властей направляется не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий.
Неразграниченность полномочий в проведении бюджетной политики оборачивается недостатком ответственности за ее результаты и, как следствие, снижением эффективности государства и ухудшением условий для экономического развития.
— Что предлагается сделать для исправления этой ситуации?
— Прежде всего, четко разграничить расходные полномочия. Именно полномочия, а не расходы, как записано в действующей редакции Бюджетного кодекса. Финансирование расходов — это завершающий этап, до него нужно в каждом случае определять, кто осуществляет установление, регламентацию (т.е. определение объема) и обеспечение финансовыми средствами тех или иных расходных обязательств.
В новой редакции главы 11 Бюджетного кодекса предлагается свести разграничение расходных полномочий к трем принципиальным схемам. Первая схема — «собственные или непересекающиеся полномочия», когда каждый уровень власти самостоятельно решает, сколько ему нужно средств на выполнение закрепленных за ним функций, находит деньги в своем бюджете и исполняет эти обязательства. Вторая схема — «рамочное регулирование», когда вышестоящие власти устанавливают только общие принципы и условия, детальное же регулирование расходных обязательств, включая определение их объема, проводят нижестоящие органы власти, они же обеспечивают их финансовое обеспечение и исполнение. Эти две схемы должны стать основными, гарантируя реальную бюджетную самостоятельность регионов и муниципалитетов в сферах их ведения.
Только в тех случаях, когда необходимо гарантировать определенный уровень расходов на всей территории страны или субъекта Федерации, должна применятся третья схема делегирования исполнения полномочий или «обеспеченного федерального мандата». Это означает, что вышестоящие власти определяют объем и цели расходов — например, на выплату социальных пособий — и передают по четким нормативам субвенции бюджетам субъектов Федерации или муниципалитетам для их финансирования.
Как видно из таблицы, в двух центральных ее столбцах всегда стоят одни и те же обозначения. Это отражает суть предлагаемой реформы: тот уровень власти, который определяет объем обязательств, должен отвечать за их финансовое обеспечение.
— Решает ли это проблему «необеспеченных мандатов»?
— Если четко соблюдать приведенные правила, то ныне действующий принцип «мой мандат — твой бюджет» (я решил, ты — платишь) заменяется принципом «мой мандат — мой бюджет» (кто решил, тот и платит). В такой системе новым «мандатам» просто неоткуда взяться. В то же время, уже существующие «мандаты» сами собой не исчезнут, необходимо будет внести поправки в большое число федеральных законов с тем, чтобы привести их в соответствие с новой редакцией законов об общих принципах организации государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Это очень серьезная задача, которую предстоит решать в 2004 году.
Кроме того, еще далеко не изжит миф о том, что для создания эффективной системы межбюджетных отношений якобы необходимы «государственные минимальные социальные стандарты». Конечно, каждый уровень власти может устанавливать те или иные стандарты и нормативы, но относиться они могут либо к его собственным обязательствам, либо к субвенциям, передаваемым бюджетам других уровней для выполнения делегированных полномочий. Если же считать их обязательными для бюджетов других уровней — это не что иное как еще одна разновидность «необеспеченных мандатов», в результате которых, как сказано в Бюджетном послании президента РФ на 2004 год, «органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения». То есть нужно переходить от идеологии «мой стандарт — твой бюджет» к принципу «мой стандарт — мой бюджет».
— Какие планируются изменения в доходах территориальных бюджетов?
— Прежде чем обсуждать конкретные доходные источники, нужно определить принципы «вертикального» (между уровнями бюджетной систем) разделения доходов.
В первую очередь предлагается изменить понятие «собственные доходы». Сейчас в него не входит финансовая помощь из вышестоящего бюджета. Но если она не носит целевого характера, то региональные или местные власти отвечают за ее использование и в этом смысле она ничем не отличается от налоговых доходов. А вот субвенции на исполнение делегированных полномочий имеют совершенно иную природу — на что и как их тратить решает орган власти, предоставляющий субвенцию. Поэтому предлагается доходы бюджетов разделить на две группы — собственные доходы (включая дотации), которые направляются на выполнение собственных полномочий, и субвенции. Аналогично делятся и бюджетные расходы. При такой системе всем ясно, какой уровень власти, за что и в каких пределах отвечает.
Второе новшество — закрепление доходов за бюджетами каждого уровня на долгосрочной основе Бюджетным или Налоговым кодексом, а не ежегодными законами о бюджете. Это означает отказ от унаследованной от прежней системы концепции «регулирующих доходов». Практически все налоговые доходы становятся закрепленными по единым для бюджетов определенного уровня нормативам. Только так можно создать долгосрочную заинтересованность региональных и местных властей в экономическом развитии соответствующих территорий.
Одновременно планируется провести «обмен» налоговыми доходами — передать, с учетом изменений расходных полномочий, региональным и местным бюджетам равномерно размещенные и немобильные доходные источники и повысить централизацию (вплоть до 100%) неравномерно размещенных доходов.
— И как же предполагается реализовать эти принципы на практике?
— Прежде всего, предлагается передать каждому уровню субнациональных властей по два налога. Региональными налогами будут — налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес; местными районными налогами — транспортный налог и торговый сбор; местными поселенческими налогами — земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Как видите, перечень региональных и местных налогов не слишком отличается от действующего в настоящее время. К сожалению, нынешняя налоговая система не позволяет реализовать принцип «один налог — один бюджет», при котором федеральный бюджет полностью формировался бы за счет федеральных налогов, региональные бюджеты — за счет региональных налогов, местные бюджеты — за счет местных налогов. Такая система позволила бы обеспечить прямую и «видимую» взаимосвязь между уплатой налогов и получаемыми взамен бюджетными услугами. Можно даже сказать, что в бюджетном процессе появился бы новый и самый важный его участник — налогоплательщик, одновременно являющийся и конечным потребителем бюджетных услуг. Эту стратегическую задачу, затрагивающую бюджетную систему в целом, а не только межбюджетные отношения, видимо, придется решать на следующем этапе реформ.
Беседовал Айдар Кожахметов
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
