Стратегию межбюджетных отношений на всех уровнях, включая отношения внутри субъекта Федерации, невозможно построить без опоры на законодательство и, в значительной степени, — на федеральное законодательство.
В настоящее время активно идут процессы формирования основ бюджетного федерализма. В целях совершенствования законодательства вносятся изменения и дополнения в федеральные законы по бюджету, налогам, организации органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления.
Первый момент, на котором хотелось бы остановиться, — изменения в налоговом законодательстве. Понятно, что снижение налогового бремени для налогоплательщиков, вывод налогооблагаемой базы из «тени» является краеугольным камнем проводимой в России налоговой реформы.
Однако на примере Республики Татарстан и других регионов вынужден констатировать, что налоговая реформа осуществляется в значительной степени за счет бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Начиная с 2001 г., тенденция к повышению доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ ежегодно укрепляется. Если ранее доля доходов субъектов составляла 50%, то к 2003 г. она сократилась до 43,4%, а в случае внесения изменений в названные законы доля доходов субъектов снизится еще на 1,5%.
Эта тенденция сопровождается передачей в субъекты РФ самых трудно собираемых и нестабильных видов налогов, в то время как в федеральный бюджет зачисляются сырьевые и оборотные налоги — то есть, самые стабильные, легко прогнозируемые налоги с высокой собираемостью.
В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, утверждаемых в основном ежегодными законами о бюджете. Пропорции распределения и виды регулирующих налогов изменяются почти ежегодно. Кроме того, устанавливается на федеральном уровне целевое использование даже местных налогов — например, направление в 2003 г. земельного налога на дорожное строительство.
За последние два года в систему налоговых платежей и сборов было внесено значительное количество других изменений, сокративших возможности субъектов РФ. Таким образом, отсутствие стабильности в налоговой сфере практически лишает регионы возможности правильной оценки доходной части бюджетов субъектов РФ как по ее структуре, так и по объему, поскольку последствия любого изменения, вносимого в налоговое законодательство, могут быть достоверно оценены только по истечении двух–трех лет.
Приведу примеры. В 2003 г. были отменены налоги на пользователей автодорог и с владельцев транспортных средств, потери по которым не компенсируются в полной мере акцизами на ГСМ и земельным налогом, зачисляемым в Дорожный фонд. В результате, объем доходов Дорожного фонда сократился почти вдвое.
Что касается налога на прибыль, то, как известно, значимость его для региональных и местных бюджетов из года в год возрастает: в 2003 г. у субъектов РФ остается 75% этого налога, а в 2004 г. его доля достигнет 80%.
Большие потери бюджет несет в налоге на прибыль из-за резкого расширения возможностей предприятий и организаций включать в себестоимость практически любые документально подтвержденные затраты.
В связи с этим мы предлагаем внести изменения в указанную главу налогового кодекса и восстановить прежний порядок списания этих расходов. Особенно актуальным становится в последнее время вопрос обложения налогом на добычу полезных ископаемых нефтяных компаний, который оказывает большое влияние на налог на прибыль и играет немалую роль в бюджетах отдельных регионов. В настоящее время налог на добычу полезных ископаемых рассчитывается, исходя из уровня мировых цен, что при низких ценах на внутреннем рынке приводит к высокой налоговой нагрузке для нефтяных компаний. По моему мнению, реальным доходам нефтедобывающих компаний соответствует ставка НДПИ 16,5% с одновременным применением понижающего коэффициента 0,7 на нефть из месторождений с высокой степенью выработанности.
Вместе с тем, в настоящее время рассматривается вопрос о применении процентной ставки, начиная не с 2005 г. — как предусмотрено главой 26 Налогового кодекса, — а о сохранении специфических ставок до конца 2011 г. По нашим расчетам, это приведет к снижению инвестиций в нефтяную отрасль, сокращению добычи нефти и соответствующим потерям бюджетов всех уровней.
Сегодня на всех уровнях постоянно говорится о развитии и укреплении местного самоуправления. К сожалению, законопроект о местном самоуправлении предлагает расширить полномочия региональных органов власти и сократить полномочия местного самоуправления.
У местного самоуправления изымаются полномочия в части социальной защиты населения, субсидирования сельскохозяйственного производства, учреждений социального обеспечения, службы занятости, начального и среднего профессионального образования, учебного процесса в общеобразовательных школах, финансового обеспечения школ-интернатов, домов ребенка, детских домов, выплаты адресных жилищных субсидий населению.
Принятие данных изменений приведет к практическому лишению местных органов власти большинства существующих расходных полномочий с централизацией расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на региональном уровне. На примере Республики Татарстан могу сказать, что в результате изменений расходных обязательств местные бюджеты вынуждены будут передать в региональный бюджет примерно 50% своих расходов и соответственно расходных полномочий.
Если в 2003 г. республиканский бюджет Татарстана составляет 62% от объема консолидированного бюджета, а местные бюджеты — 38%, то в 2005 г. пропорции резко изменятся, и республиканский бюджет будет составлять 81%, а объем местных бюджетов снизится до 19%.
В федеральном законодательстве по развитию бюджетного федерализма уделяется недостаточно внимания вопросам практического применения законодательных актов на региональном и местном уровнях. Зачастую не просчитываются фактические последствия изменений в том или ином нормативном акте. Например, предлагается при формировании бюджета разрешить отдельным местным бюджетам иметь двукратное превышение налоговых доходов над средним по субъекту РФ в расчете на одного жителя. Такое формирование доходов отдельных местных бюджетов приведет к резким диспропорциям в доходной части местных бюджетов: у одних будет формироваться дефицит бюджета, у других — профицит. Одновременно это приведет к дополнительному дефициту бюджетных средств у регионального бюджета. В связи с этим, двукратное превышение мы предлагаем заменить превышением на 10–20%. Этого будет достаточно для внедрения системы стимулирования районов-доноров.
В заключение отмечу, что основные направления развития бюджетного федерализма определены федеральным центром правильно и своевременно. В то же время, развитие бюджетного федерализма должно обеспечивать равные права всем участникам бюджетного процесса в Российской Федерации.
Справка «Бюджета»
ГАЙЗАТУЛЛИН Радик Рауфович, родился 20 июля 1964 г. в дер. Новые Тинчали Буинского района Татарской АССР.
В 1985 г. окончил Казанский сельскохозяйственный институт — по специальности «экономист».
В 1986 г. назначен главным бухгалтером колхоза «Маяк» Лаишевского района Татарской АССР.
В 1988 г. работал ведущим экономистом по контрольно-ревизионной работе Лаишевского районного агропромышленного объединения.
1988–1999 гг. — главный бухгалтер зверосовхоза «Бирюлинский» Высокогорского района.
1999–2001 гг. — работа в структуре Министерства финансов Республики Татарстан на должностях — начальник отдела, заместитель министра.
2001–2002 гг. — первый зам. министра финансов Республики Татарстан.
С 17 июня 2002 г. — министр финансов Республики Татарстан.
Заслуженный экономист Республики Татарстан.
Женат, имеет двоих детей.
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
В настоящее время активно идут процессы формирования основ бюджетного федерализма. В целях совершенствования законодательства вносятся изменения и дополнения в федеральные законы по бюджету, налогам, организации органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления.
Первый момент, на котором хотелось бы остановиться, — изменения в налоговом законодательстве. Понятно, что снижение налогового бремени для налогоплательщиков, вывод налогооблагаемой базы из «тени» является краеугольным камнем проводимой в России налоговой реформы.
Однако на примере Республики Татарстан и других регионов вынужден констатировать, что налоговая реформа осуществляется в значительной степени за счет бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления.
Начиная с 2001 г., тенденция к повышению доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ ежегодно укрепляется. Если ранее доля доходов субъектов составляла 50%, то к 2003 г. она сократилась до 43,4%, а в случае внесения изменений в названные законы доля доходов субъектов снизится еще на 1,5%.
Эта тенденция сопровождается передачей в субъекты РФ самых трудно собираемых и нестабильных видов налогов, в то время как в федеральный бюджет зачисляются сырьевые и оборотные налоги — то есть, самые стабильные, легко прогнозируемые налоги с высокой собираемостью.
В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, утверждаемых в основном ежегодными законами о бюджете. Пропорции распределения и виды регулирующих налогов изменяются почти ежегодно. Кроме того, устанавливается на федеральном уровне целевое использование даже местных налогов — например, направление в 2003 г. земельного налога на дорожное строительство.
За последние два года в систему налоговых платежей и сборов было внесено значительное количество других изменений, сокративших возможности субъектов РФ. Таким образом, отсутствие стабильности в налоговой сфере практически лишает регионы возможности правильной оценки доходной части бюджетов субъектов РФ как по ее структуре, так и по объему, поскольку последствия любого изменения, вносимого в налоговое законодательство, могут быть достоверно оценены только по истечении двух–трех лет.
Приведу примеры. В 2003 г. были отменены налоги на пользователей автодорог и с владельцев транспортных средств, потери по которым не компенсируются в полной мере акцизами на ГСМ и земельным налогом, зачисляемым в Дорожный фонд. В результате, объем доходов Дорожного фонда сократился почти вдвое.
Что касается налога на прибыль, то, как известно, значимость его для региональных и местных бюджетов из года в год возрастает: в 2003 г. у субъектов РФ остается 75% этого налога, а в 2004 г. его доля достигнет 80%.
Большие потери бюджет несет в налоге на прибыль из-за резкого расширения возможностей предприятий и организаций включать в себестоимость практически любые документально подтвержденные затраты.
В связи с этим мы предлагаем внести изменения в указанную главу налогового кодекса и восстановить прежний порядок списания этих расходов. Особенно актуальным становится в последнее время вопрос обложения налогом на добычу полезных ископаемых нефтяных компаний, который оказывает большое влияние на налог на прибыль и играет немалую роль в бюджетах отдельных регионов. В настоящее время налог на добычу полезных ископаемых рассчитывается, исходя из уровня мировых цен, что при низких ценах на внутреннем рынке приводит к высокой налоговой нагрузке для нефтяных компаний. По моему мнению, реальным доходам нефтедобывающих компаний соответствует ставка НДПИ 16,5% с одновременным применением понижающего коэффициента 0,7 на нефть из месторождений с высокой степенью выработанности.
Вместе с тем, в настоящее время рассматривается вопрос о применении процентной ставки, начиная не с 2005 г. — как предусмотрено главой 26 Налогового кодекса, — а о сохранении специфических ставок до конца 2011 г. По нашим расчетам, это приведет к снижению инвестиций в нефтяную отрасль, сокращению добычи нефти и соответствующим потерям бюджетов всех уровней.
Сегодня на всех уровнях постоянно говорится о развитии и укреплении местного самоуправления. К сожалению, законопроект о местном самоуправлении предлагает расширить полномочия региональных органов власти и сократить полномочия местного самоуправления.
У местного самоуправления изымаются полномочия в части социальной защиты населения, субсидирования сельскохозяйственного производства, учреждений социального обеспечения, службы занятости, начального и среднего профессионального образования, учебного процесса в общеобразовательных школах, финансового обеспечения школ-интернатов, домов ребенка, детских домов, выплаты адресных жилищных субсидий населению.
Принятие данных изменений приведет к практическому лишению местных органов власти большинства существующих расходных полномочий с централизацией расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на региональном уровне. На примере Республики Татарстан могу сказать, что в результате изменений расходных обязательств местные бюджеты вынуждены будут передать в региональный бюджет примерно 50% своих расходов и соответственно расходных полномочий.
Если в 2003 г. республиканский бюджет Татарстана составляет 62% от объема консолидированного бюджета, а местные бюджеты — 38%, то в 2005 г. пропорции резко изменятся, и республиканский бюджет будет составлять 81%, а объем местных бюджетов снизится до 19%.
В федеральном законодательстве по развитию бюджетного федерализма уделяется недостаточно внимания вопросам практического применения законодательных актов на региональном и местном уровнях. Зачастую не просчитываются фактические последствия изменений в том или ином нормативном акте. Например, предлагается при формировании бюджета разрешить отдельным местным бюджетам иметь двукратное превышение налоговых доходов над средним по субъекту РФ в расчете на одного жителя. Такое формирование доходов отдельных местных бюджетов приведет к резким диспропорциям в доходной части местных бюджетов: у одних будет формироваться дефицит бюджета, у других — профицит. Одновременно это приведет к дополнительному дефициту бюджетных средств у регионального бюджета. В связи с этим, двукратное превышение мы предлагаем заменить превышением на 10–20%. Этого будет достаточно для внедрения системы стимулирования районов-доноров.
В заключение отмечу, что основные направления развития бюджетного федерализма определены федеральным центром правильно и своевременно. В то же время, развитие бюджетного федерализма должно обеспечивать равные права всем участникам бюджетного процесса в Российской Федерации.
Справка «Бюджета»
ГАЙЗАТУЛЛИН Радик Рауфович, родился 20 июля 1964 г. в дер. Новые Тинчали Буинского района Татарской АССР.
В 1985 г. окончил Казанский сельскохозяйственный институт — по специальности «экономист».
В 1986 г. назначен главным бухгалтером колхоза «Маяк» Лаишевского района Татарской АССР.
В 1988 г. работал ведущим экономистом по контрольно-ревизионной работе Лаишевского районного агропромышленного объединения.
1988–1999 гг. — главный бухгалтер зверосовхоза «Бирюлинский» Высокогорского района.
1999–2001 гг. — работа в структуре Министерства финансов Республики Татарстан на должностях — начальник отдела, заместитель министра.
2001–2002 гг. — первый зам. министра финансов Республики Татарстан.
С 17 июня 2002 г. — министр финансов Республики Татарстан.
Заслуженный экономист Республики Татарстан.
Женат, имеет двоих детей.
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
