В современных условиях все более актуальной задачей становится эффективное информационное взаимодействие всех участников бюджетного процесса, стратегия которого разрабатывается в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия». Цель этого проекта — обеспечить открытость деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создать условия для эффективного взаимодействия между органами государственной власти — понятна всем участникам бюджетного процесса, поскольку вопросы электронного документооборота в той или иной степени решаются в каждом регионе.
Необходимость развития электронного документооборота диктует сама жизнь, поскольку его применение дает — кроме неизбежных затрат — ряд экономических преимуществ:
— ускорение прохождения бюджетных средств,
— минимизацию ручной обработки платежных документов,
— оперативный обмен данными между участниками бюджетного процесса,
— экономию бюджетных средств (снижение затрат на доставку и экспедирование расчетно-платежных документов).
Круг участников бюджетного процесса в регионе, с которыми казначейство использует полностью или частично технологию «безбумажного документооборота», достаточно широк и регламентирован межведомственными приказами вышестоящих организаций и соглашениями на региональном уровне. Казначейство Саратовской области, начиная с 1999 г., занимается созданием электронного документооборота между участниками бюджетного процесса: Банком России, правительством Саратовской области, органами налоговой службы, государственными внебюджетными фондами, контрольно-ревизионным управлением, коммерческими банками, крупными бюджетополучателями.
Электронный документооборот — это не только информация, передаваемая между ведомствами или внутри ведомства. Сюда входят также технические средства и каналы связи, обеспечивающие этот процесс. С самого начала важнейшей задачей нашего казначейства было построение современной ведомственной системы передачи данных с возможностью организации телекоммуникационных шлюзов на другие информационные системы.
Система телекоммуникаций в казначействе Саратовской области выстраивается в двух уровнях. Первый уровень — электронный обмен управления с территориальными отделениями и другими субъектами бюджетного процесса на территории области на базе выделенных и коммутируемых телефонных каналов связи. Второй уровень — система обмена информацией с другими регионами и с Главным управлением федерального казначейства и структурными подразделениями Минфина РФ.
В нашей системе с 2000 по 2002 гг. в качестве основного вида связи на безвозмездной основе использовалась Сеть передачи данных Банка России (СПБИ). Для обеспечения ее функционирования мы развернули наземную сеть выделенных каналов и прямых проводов. После прекращения эксплуатации Банком России СПБИ (в связи с переходом на спутниковые каналы связи), мы стали использовать сеть передачи данных (СПД) ОАО «Волгателеком» — крупнейшего в Саратовской области оператора связи. Эта сеть использует Интернет-технологии доступа и обеспечивает организацию корпоративных телекоммуникационных сетей с использованием современных технических средств. На сегодня, исходя из экономической целесообразности, к существующим узлам доступа СПД подключены крупные отделения казначейства Саратовской области. Действующая схема телекоммуникаций казначейства приведена на рис 1.
В рамках реализации федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства, Министерством финансов РФ, начиная с 1999 г., проводится работа по созданию собственной защищенной корпоративной вычислительной сети (ЗКВС). С сентября 2001 г. в управлении развернут региональный узел связи Минфина РФ (РУС). Его основное назначение на сегодня — обеспечение взаимодействия территориальных органов Министерства финансов РФ с центральным аппаратом и между собой. РУС использует каналы связи Федерального агентства правительственной связи и информации РФ и рассматривается как основной межрегиональный коммуникационный инструмент. Минфин России сейчас вплотную занимается развитием ЗКВС до уровня территориальных отделений федерального казначейства, предусматривая развертывание на их базе периферийных узлов связи (ПУС).
По оценкам независимых консультантов Минфина России, наша система готова к развертыванию ПУС, поскольку в наличии есть выделенные каналы связи и достаточно будет лишь переключить активное оборудование.
Параллельно с процессом внедрения электронного документооборота управлением проводилась работа по защите передаваемой информации от утечки по каналам связи и искажений с помощью системы криптографии.
Важную роль в электронном документообороте играет электронно-цифровая подпись — средство, позволяющее на основе криптографических методов надежно установить авторство и подлинность электронного документа. В системе электронных расчетов Банка России давно применяются средства криптографии. И в саратовском казначействе более двух лет используются различные средства криптографической защиты — аппаратные и программные — для защиты электронного обмена.
Важнейшая задача совершенствования казначейских технологий в части электронного документооборота — предоставление дополнительного сервиса клиентам федерального казначейства: распорядителям и получателям средств федерального бюджета. Здесь мы воспользовались опытом кредитных организаций, которые с 1995 г. используют технологию «Клиент–Банк», предназначенную для автоматизированной подготовки, хранения, обработки, передачи в банк и приема из банка электронных документов в режиме реального времени.
С 2000 г. и мы в рамках реализации проекта «Клиент — федеральное казначейство» занялись решением вопросов предоставления дополнительного сервиса клиентам.
Главная цель данного проекта для работников казначейства — перейти от ручного ввода расчетно-платежных документов распорядителей и получателей средств федерального бюджета к электронному документообороту с перспективой обмена информацией по каналам связи. В конце 2001 г. завершен первый этап реализации технологии «Клиент — федеральное казначейство». Практически все клиенты — получатели средств федерального бюджета региона, лицевые счета которых открыты в казначействе, — переведены на так называемую «дискетную» форму обмена расчетными документами с одновременным предоставлением их оригиналов на бумажных носителях.
Технология позволяет клиенту казначейства сократить время на всех этапах обработки документов, уменьшить количество ошибок при их составлении, оптимизировать документооборот, что приводит к более эффективному распоряжению материальными ресурсами.
Программный комплекс «Клиент — федеральное казначейство», разработанный специалистами управления, предназначен для выполнения следующих функций:
— автоматизированной подготовки документов;
— регулярного обновления справочника банков ЦБ РФ;
— автоматического получения выписок и зачислений за предыдущий операционный день;
— формирования запросов по документам за любой период времени;
— обеспечения безопасности при обмене информации;
— автоматического контроля реквизитов документов.
Внедрение этой технологии позволило сократить трудозатраты специалистов казначейства по обслуживанию клиентов и потребовало от наших бюджетополучателей выполнения ряда организационных мероприятий, связанных с установкой и оборудованием рабочего места для подготовки макетов электронных документов, обучением специалистов работе по новой технологии и т.д.
Надо отметить, что перевод клиентуры на технологию «Клиент — федеральное казначейство» осуществляется в нашей системе на базе соблюдения принципа взаимного согласия и бесплатного предоставления программного продукта для подготовки на рабочем месте клиента платежных документов в формате, утвержденном Минфином России.
Чтобы избежать двойного ввода реквизитов платежных документов в бухгалтерские пакеты клиентов и программный комплекс «Клиент — федеральное казначейство», управление наладило контакты с фирмами, которые поставляют и сопровождают наиболее распространенные у бюджетополучателей бухгалтерские программы — «Парус», «1C», «BEST», «Галактика» и др. Мы довели до них формат макета и оказали необходимую помощь по тестированию. В результате фирмы поставили своим пользователям дополнительные модули для выгрузки платежных документов в формате макета Минфина России. Многие специалисты информационных служб наших клиентов сами реализовали соответствующие процедуры. Нужно отметить, что наши коллеги в других регионах также занимаются этой проблемой, ведь существует несколько способов ее решения. Интересен, например, опыт использования штрихового кодирования в Нижнем Новгороде, хотя это довольно затратная схема. В ряде казначейств работают аналоги нашего комплекса
В 2002 г. мы приступили ко второму этапу проекта — электронному обмену по каналам связи, и дали возможность двум крупным клиентам — УМНС и Минфину правительства Саратовской области — дистанционно управлять состоянием своих счетов, не выходя из офиса, используя каналы связи и систему криптографической защиты. Но эта схема обмена имеет свои ограничения, обусловленные тем, что — в отличие от банковской — казначейская система предусматривает санкционирование платежа клиента только при наличии подтверждающих документов. Из общего числа платежных документов лишь 15–19% налоговых платежей клиентов идут без обязательного предъявления специалистам казначейства документов, служащих основанием платежа — счетов, счетов-фактуры, актов выполненных работ, договоров.
В этом году мы продолжаем развивать эту технологию в направлении электронного обмена по каналам связи между казначейством и распорядителями средств федерального бюджета. При этом все необходимые документы по разассигнованию средств могут быть представлены в электронном виде.
Схема электронного обмена между казначейством и распорядителями средств федерального бюджета приведена на рис 2. и предусматривает:
— получение распорядителем в электронном виде уведомления от управления о полученном финансировании;
— автоматизированный прием уведомления в базу данных распорядителя;
— реализацию распорядителем расходного расписания по распределению средств по подведомственным структурам;
— формирование расходного расписания в формате макета казначейства и передачу его в казначейство для автоматизированной обработки. Требования к форматам обмена также утверждены Минфином России.
После проведения подготовительных мероприятий, включающих выбор программного обеспечения для распорядителей, согласование схемы работы, проведение семинара для бухгалтеров и представителей информационно-технических служб распорядителей, с 1 апреля 2003 г. мы приступили к «дискетной» форме обмена и на сегодняшний день эта работа завершена.
С 1 октября 2003 г. мы планируем осуществлять электронный обмен по каналам связи с использованием средств криптозащиты и электронно-цифровой подписи в рамках заключенных с каждым распорядителем на добровольной основе соглашений.
Нами также проработаны технические особенности обмена, поскольку работу сторонних организаций по телекоммуникационному обмену нежелательно осуществлять в ведомственной сети казначейства. Для реализации этой задачи планируется ввод в эксплуатацию дополнительного почтового сервера, что позволит:
— выделить обмен со сторонними организациями в отдельную подсеть для изоляции от основного почтового сервера;
— увеличить пропускную способность сети передачи управления;
— исключить возможность обмена между абонентами подсетей на программном уровне.
Важно понять: решение задач, поставленных в Бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2004 году», возможно только при дальнейшем развитии информационных технологий — как в рамках проекта «Электронная Россия», так и с позиций межведомственного обмена между участниками бюджетного процесса.
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
