Электронные системы организации закупок для государственных нужд стали востребованы в России совсем недавно — по сути, они «навязываются» органам власти в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия».
Игорь Илюхин, менеджер по развитию компании АНД Проджект
Одной из задач ФЦП является форсированное создание взаимосвязанной сети «систем закупок», состоящей из центров федерального (ведомственного) уровня, а также регионального и муниципального. При успешном создании такой системы будут экономиться огромные средства при закупках для государственных нужд — за счет планирования закупок, укрупнения лотов, снижения коррупционности системы закупок и повышения эффективности работы соответствующих органов.
Подробный анализ основных целей ФЦП «Электронная Россия» позволяет выделить несколько основных задач системы электронных закупок:
— информационная (обеспечение открытости информации, увеличение конкуренции),
— организационная (снижение затрат, ускорение процедур),
— финансовая (уменьшение злоупотреблений при расходовании бюджетных средств).
Для реализации задач, аналогичных информационной, сегодня повсеместно применяется сеть Интернет, которая обеспечивает необходимую доступность информации, позволяя в то же время обеспечить ее аутентичность. Обмен информацией через Интернет обеспечивают системы, называемые Интернет-порталами.
Организационная задача решается традиционными для автоматизации методами — это типичная система документооборота по организации и проведению закупок. Надо отметить, что для обеспечения документооборота и коллективной работы во всем мире сегодня вcе чаще используются Интернет-приложения.a
Финансовую задачу, стоящую перед системой ЭГЗ, можно переформулировать как «обеспечение контроля над расходованием средств, выделяемых на госзакупки».
Система госзакупок должна быть тесно связана с финансовыми системами органов власти. Только в этом случае возможны сведение и укрупнение заявок, анализ итогов исполнения конкурсов, перспективное планирование закупок.
Как же на практике создается сеть систем закупок?
Первый шаг сделан
Не только за рубежом, но и в России размещение в Интернет информации o закупках, проводимых на конкурсной оcнове, вошло в обычную практику.
В качестве примера можно привести веб-сайт ежемесячного издания OOH «Развитие бизнеса» (Development Business) — www.devbusiness.com. Веб-сайт содержит объявления o предстоящих торгах по конкретным проектам, которые намечено финансировать по линии Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, МБРР, МФК, МАР и др. В ЕС информация o тендерных предложениях размещается в электронном издании «Приложение к Официальному бюллетеню ЕС» (www.ted.europ.eu.int).
В Украине выходит информационно-аналитический бюллетень «Вестник государственных закупок» (www.vdz.ukrnet.net), где публикуются объявления o проводящихся в Украине и за рубежом торгах (тендерах).
В Российской Федерации можно выделить площадку для проведения онлайновых тендеров iTenders.ru. Используя электронную систему iTenders, компании получают доступ к информации более чем в 600 разделах, объединенных в ocновные блоки: бизнес/финансы/страхование, недвижимость, машиностроение, металлургия, маркетинг/реклама, связь и коммуникации и др. Сайт www.bob.ru предоставляет информацию о конкурсах, проводимых государственными организациями. В рамках проекта «Создание информационно-аналитической системы участия малых предприятий Москвы в государственном заказе» по заказу Департамента поддержки и развития малого предпринимательства правительства Москвы создан портал «Государственный заказ» (www.statetenders.ru). Он объединяет разнообразную информацию по вопросу формирования и размещения государственного заказа на федеральном, региональном уровне и на уровне местного самоуправления.
Решение организационных и финансовых задач в рамках создания системы закупок — гораздо более сложная задача, так как фактически она охватывает большую часть планирования и управления исполнением бюджета. В силу сложности — даже в наиболее продвинутых регионах России — она сегодня решена лишь частично. Наиболее системное и полное решение на сегодняшний день разработано в Санкт-Петербурге, что уже обошлось городскому бюджету более чем в 1 млн долл. Однако именно эта часть задачи обеспечивает получение экономического эффекта и последующую окупаемость системы.
По мнению Виктора Луткова, ответственного секретаря контрольно-координационной комиссии по проведению торгов при мэре Москвы, внедрение информационных систем в принципе позволяет снизить затраты ресурсов на подготовку и проведение торгов в 3–5 раз.
Дополнительные возможности предоставляет заказчикам и поставщикам работа через Интернет. Это и упрощенный доступ участников конкурсов ко всей необходимой документации (от конкурсной документации до получения заявок от претендентов), и снижение затрат заказчиков на проведение, а претендентов — на участие в конкурсе, и расширение круга поставщиков товаров, работ и услуг — в том числе и за счет других регионов и государств. Электронные системы обеспечивают актуальность информации, высокую скорость передачи и согласования документов. В рамках электронных технологий снижаются риски, связанные с возможной недобросовестностью сторон.
При всех перечисленных преимуществах электронной коммерции нужно понимать, что расширение сферы ее применения ограничено рядом обстоятельств. Для создания системы ЭГЗ необходимо решить следующие задачи:
— нормативно-правового обеспечения торгов;
— алгоритмизации электронных торгов для государственных нужд;
— экономико-юридического оформления торговой площадки государственных закупок, электронных терминалов торгов для госзаказчиков и поставщиков, их взаимодействия;
— создания программного обеспечения, специализированных электронных баз данных по торгам для государственных нужд, систем технической поддержки, электронной защиты информации и идентификации участников торгов.
При этом существует ряд проблем:
— в настоящее время в России не разработаны в необходимой мере основы законодательства в области электронной торговли;
— отсутствует единый классификатор, готовый к использованию в рамках системы ЭГЗ. В то же время, создание собственных классификаторов противоречит существующей программе создания единого федерального классификатора;
— бухгалтерский учет и налогообложение электронной торговли обладает рядом специфических особенностей, которые не находят подтверждения в действующем законодательстве;
— личность партнера и подлинность электронных документов не всегда может быть установлена с достаточной степенью достоверности;
— при работе в электронной форме затруднено согласование условий нестандартных контрактов;
— отсутствует соответствующая система оценки и измерения качества предлагаемой продукции, адекватная новым условиям торговли;
— недостаточна техническая оснащенность государственных органов и квалификация сотрудников.
В общем виде этапность работ выглядит следующим образом. В качестве первого этапа можно реализовать решение информационной задачи:
— создать площадку публикации информации о конкурсах в Интернете, интегрированную с порталом исполнительной и законодательной власти;
— обеспечить перевод закупок простой стандартизированной продукции в электронную систему закупок органов исполнительной и законодательной власти;
— сбор конкурсных предложений в электронном виде через портал;
— создать подсистему электронного документооборота, дополнительной к обычной системе обмена документами (т.е. в рамках одного конкурса возможен обмен электронными документами и его дублирование бумажными носителями);
— создать базу данных о проводимых (проведенных) конкурсах;
— создать базу данных поставщиков (включая каталог товаров).
В ходе реализации этапа можно также внедрить процедуры, соответствующие проведению открытых, закрытых и двухэтапных конкурсов.
Второй этап может предусматривать:
— разработку и внедрение средств анализа информации о конкурсах;
— предоставление площадки ЭГЗ для проведения конкурсов (сбор предложений и их анализ) государственных организаций, относящихся к данному субъекту РФ;
— разработку и внедрение системы, позволяющей консолидировать закупки;
— перевод закупок сложной продукции в электронную систему закупок;
— интеграцию с системой управления финансами.
Третий этап предусматривает интеграцию с единой ЭГЗ России.
Полный переход на систему электронного документооборота в рамках ЭГЗ возможен после принятия законов об электронном заверении документов (электронный нотариат) или постепенного подписания с достаточно большим количеством потенциальных поставщиков договоров, подтверждающих правомочность сделок, проводимых в электронном виде (таким образом развиваются сегодня действующие системы ЭГЗ).
Кроме того, необходимо согласование позиций организаций и ведомств, заинтересованных в вопросах разработки систем электронных закупок — ведь сегодня проекты типовых систем создают и Минэкономразвития, и Минпромнауки, и Минсвязи — не говоря уже о системах, создаваемых территориальными органами власти для своих нужд. Для согласования работ и выработки единых стандартов и требований к электронным системам закупок федерального, регионального и муниципального уровня в июне 2003 г. Минэкономразвития РФ создало специальную рабочую группу, которая будет курировать разработку проектных решений, выработку стандартов и ход реализации пилотных проектов.
Справка «Бюджета»
Игорь Илюхин, менеджер по развитию компании АНД Проджект (национальная компьютерная корпорация), член Управляющего комитета Межведомственной рабочей группы по координации деятельности по созданию и развитию типовой системы электронной торговли для государственных региональных и муниципальных нужд.
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
Игорь Илюхин, менеджер по развитию компании АНД Проджект
Одной из задач ФЦП является форсированное создание взаимосвязанной сети «систем закупок», состоящей из центров федерального (ведомственного) уровня, а также регионального и муниципального. При успешном создании такой системы будут экономиться огромные средства при закупках для государственных нужд — за счет планирования закупок, укрупнения лотов, снижения коррупционности системы закупок и повышения эффективности работы соответствующих органов.
Подробный анализ основных целей ФЦП «Электронная Россия» позволяет выделить несколько основных задач системы электронных закупок:
— информационная (обеспечение открытости информации, увеличение конкуренции),
— организационная (снижение затрат, ускорение процедур),
— финансовая (уменьшение злоупотреблений при расходовании бюджетных средств).
Для реализации задач, аналогичных информационной, сегодня повсеместно применяется сеть Интернет, которая обеспечивает необходимую доступность информации, позволяя в то же время обеспечить ее аутентичность. Обмен информацией через Интернет обеспечивают системы, называемые Интернет-порталами.
Организационная задача решается традиционными для автоматизации методами — это типичная система документооборота по организации и проведению закупок. Надо отметить, что для обеспечения документооборота и коллективной работы во всем мире сегодня вcе чаще используются Интернет-приложения.a
Финансовую задачу, стоящую перед системой ЭГЗ, можно переформулировать как «обеспечение контроля над расходованием средств, выделяемых на госзакупки».
Система госзакупок должна быть тесно связана с финансовыми системами органов власти. Только в этом случае возможны сведение и укрупнение заявок, анализ итогов исполнения конкурсов, перспективное планирование закупок.
Как же на практике создается сеть систем закупок?
Первый шаг сделан
Не только за рубежом, но и в России размещение в Интернет информации o закупках, проводимых на конкурсной оcнове, вошло в обычную практику.
В качестве примера можно привести веб-сайт ежемесячного издания OOH «Развитие бизнеса» (Development Business) — www.devbusiness.com. Веб-сайт содержит объявления o предстоящих торгах по конкретным проектам, которые намечено финансировать по линии Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, МБРР, МФК, МАР и др. В ЕС информация o тендерных предложениях размещается в электронном издании «Приложение к Официальному бюллетеню ЕС» (www.ted.europ.eu.int).
В Украине выходит информационно-аналитический бюллетень «Вестник государственных закупок» (www.vdz.ukrnet.net), где публикуются объявления o проводящихся в Украине и за рубежом торгах (тендерах).
В Российской Федерации можно выделить площадку для проведения онлайновых тендеров iTenders.ru. Используя электронную систему iTenders, компании получают доступ к информации более чем в 600 разделах, объединенных в ocновные блоки: бизнес/финансы/страхование, недвижимость, машиностроение, металлургия, маркетинг/реклама, связь и коммуникации и др. Сайт www.bob.ru предоставляет информацию о конкурсах, проводимых государственными организациями. В рамках проекта «Создание информационно-аналитической системы участия малых предприятий Москвы в государственном заказе» по заказу Департамента поддержки и развития малого предпринимательства правительства Москвы создан портал «Государственный заказ» (www.statetenders.ru). Он объединяет разнообразную информацию по вопросу формирования и размещения государственного заказа на федеральном, региональном уровне и на уровне местного самоуправления.
Задача сегодняшнего дня - автоматизация процесса закупок
Решение организационных и финансовых задач в рамках создания системы закупок — гораздо более сложная задача, так как фактически она охватывает большую часть планирования и управления исполнением бюджета. В силу сложности — даже в наиболее продвинутых регионах России — она сегодня решена лишь частично. Наиболее системное и полное решение на сегодняшний день разработано в Санкт-Петербурге, что уже обошлось городскому бюджету более чем в 1 млн долл. Однако именно эта часть задачи обеспечивает получение экономического эффекта и последующую окупаемость системы.
По мнению Виктора Луткова, ответственного секретаря контрольно-координационной комиссии по проведению торгов при мэре Москвы, внедрение информационных систем в принципе позволяет снизить затраты ресурсов на подготовку и проведение торгов в 3–5 раз.
Дополнительные возможности предоставляет заказчикам и поставщикам работа через Интернет. Это и упрощенный доступ участников конкурсов ко всей необходимой документации (от конкурсной документации до получения заявок от претендентов), и снижение затрат заказчиков на проведение, а претендентов — на участие в конкурсе, и расширение круга поставщиков товаров, работ и услуг — в том числе и за счет других регионов и государств. Электронные системы обеспечивают актуальность информации, высокую скорость передачи и согласования документов. В рамках электронных технологий снижаются риски, связанные с возможной недобросовестностью сторон.
Особенности и проблемы создания ЭГЗ в России
При всех перечисленных преимуществах электронной коммерции нужно понимать, что расширение сферы ее применения ограничено рядом обстоятельств. Для создания системы ЭГЗ необходимо решить следующие задачи:
— нормативно-правового обеспечения торгов;
— алгоритмизации электронных торгов для государственных нужд;
— экономико-юридического оформления торговой площадки государственных закупок, электронных терминалов торгов для госзаказчиков и поставщиков, их взаимодействия;
— создания программного обеспечения, специализированных электронных баз данных по торгам для государственных нужд, систем технической поддержки, электронной защиты информации и идентификации участников торгов.
При этом существует ряд проблем:
— в настоящее время в России не разработаны в необходимой мере основы законодательства в области электронной торговли;
— отсутствует единый классификатор, готовый к использованию в рамках системы ЭГЗ. В то же время, создание собственных классификаторов противоречит существующей программе создания единого федерального классификатора;
— бухгалтерский учет и налогообложение электронной торговли обладает рядом специфических особенностей, которые не находят подтверждения в действующем законодательстве;
— личность партнера и подлинность электронных документов не всегда может быть установлена с достаточной степенью достоверности;
— при работе в электронной форме затруднено согласование условий нестандартных контрактов;
— отсутствует соответствующая система оценки и измерения качества предлагаемой продукции, адекватная новым условиям торговли;
— недостаточна техническая оснащенность государственных органов и квалификация сотрудников.
Что делать
Большое количество проблем и отсутствие единой методологии требует постепенного внедрения систем электронных закупок продукции, в несколько логически связанных этапов. Поэтапное встраивание в действующую систему государственных закупок должно идти с постепенным вытеснением неэлектронных способов закупок путем замещения отдельных процедур и операций на их электронные аналоги. Такая поэтапная реализация соответствует и концепции развития ЭГЗ, заложенной в ФЦП «Электронная Россия».
В общем виде этапность работ выглядит следующим образом. В качестве первого этапа можно реализовать решение информационной задачи:
— создать площадку публикации информации о конкурсах в Интернете, интегрированную с порталом исполнительной и законодательной власти;
— обеспечить перевод закупок простой стандартизированной продукции в электронную систему закупок органов исполнительной и законодательной власти;
— сбор конкурсных предложений в электронном виде через портал;
— создать подсистему электронного документооборота, дополнительной к обычной системе обмена документами (т.е. в рамках одного конкурса возможен обмен электронными документами и его дублирование бумажными носителями);
— создать базу данных о проводимых (проведенных) конкурсах;
— создать базу данных поставщиков (включая каталог товаров).
В ходе реализации этапа можно также внедрить процедуры, соответствующие проведению открытых, закрытых и двухэтапных конкурсов.
Второй этап может предусматривать:
— разработку и внедрение средств анализа информации о конкурсах;
— предоставление площадки ЭГЗ для проведения конкурсов (сбор предложений и их анализ) государственных организаций, относящихся к данному субъекту РФ;
— разработку и внедрение системы, позволяющей консолидировать закупки;
— перевод закупок сложной продукции в электронную систему закупок;
— интеграцию с системой управления финансами.
Третий этап предусматривает интеграцию с единой ЭГЗ России.
Полный переход на систему электронного документооборота в рамках ЭГЗ возможен после принятия законов об электронном заверении документов (электронный нотариат) или постепенного подписания с достаточно большим количеством потенциальных поставщиков договоров, подтверждающих правомочность сделок, проводимых в электронном виде (таким образом развиваются сегодня действующие системы ЭГЗ).
Кроме того, необходимо согласование позиций организаций и ведомств, заинтересованных в вопросах разработки систем электронных закупок — ведь сегодня проекты типовых систем создают и Минэкономразвития, и Минпромнауки, и Минсвязи — не говоря уже о системах, создаваемых территориальными органами власти для своих нужд. Для согласования работ и выработки единых стандартов и требований к электронным системам закупок федерального, регионального и муниципального уровня в июне 2003 г. Минэкономразвития РФ создало специальную рабочую группу, которая будет курировать разработку проектных решений, выработку стандартов и ход реализации пилотных проектов.
Справка «Бюджета»
Игорь Илюхин, менеджер по развитию компании АНД Проджект (национальная компьютерная корпорация), член Управляющего комитета Межведомственной рабочей группы по координации деятельности по созданию и развитию типовой системы электронной торговли для государственных региональных и муниципальных нужд.
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
