Сложившаяся практика управления государственными и муниципальными финансами в России в значительной степени унаследовала технологии прошлого, которые сегодня не отвечают условиям и потребностям современного общества. Аппарат государственных и муниципальных чиновников продолжает воспроизводить систему управления в общественном секторе, сложившуюся 15-20 лет назад. Мы очень долго противопоставляли рынок и государство, частную собственность и государственную, административный механизм и частное предпринимательство. К счастью, этот этап уже пройден, и сегодня мы все чаще и чаще сталкиваемся с вопросами конкретных управленческих технологий - как в частном, так и в государственном секторе.
Тем не менее, инертность в смене доминирующих управленческих архетипов наблюдается как в отдельных крупных российских корпорациях, которые до сих пор не могут избавиться от наследия плановой экономики, так и в государственных и муниципальных органах власти. При этом если частный сектор в принципе способен перенимать зарубежный опыт, подстраиваться под требования времени и самореформироваться, то государственный административный аппарат не имеет аналогичных стимулов, ориентиров и ресурсов для осуществления самореформирования .
Проводимая частичная модернизация общественного сектора до сих пор была направлена на то, чтобы научить «старую машину» решению новых задач в условиях рыночной экономики. Такая модернизация приводит к усложнению всей системы, увеличивая груз отчетности и бумажной работы и снижая оперативность проведения расходов за счет наращивания уровней внешнего контроля. Дальнейшее усиление контроля и регламентации, движимые идеями наведения порядка, борьбы с финансовыми злоупотреблениями и нецелевым использованием бюджетных средств, не приводят к реальному контролю и сковывают финансовую систему сектора государственного управления. Денежные расходы бюджетных организаций подвергаются двойной-тройной предварительной проверке со стороны вышестоящего распорядителя бюджетных средств, казначейства и финансового органа и все равно осуществляются по усмотрению финансового органа. Внедрение принципа единого бюджетного счета и лицевых счетов бюджетных организаций, с одной стороны, ускорило прохождение денежных средств, но, с другой стороны, в связи с появлением еще одного уровня контроля в лице казначейства, увеличило весь цикл осуществления расходных операций, начиная с составления заявки на финансирование и заканчивая перечислением денежных средств.
Непрерывное манипулирование кодами бюджетной классификации приводит к выхолащиванию финансового планирования. Первоначальный проект расходной части годового бюджета отталкивается от экономической структуры расходов, затем проходит согласование по ведомственной структуре и проект утверждается по функциональной классификации. В последующем, на этапе исполнения, составляется годовая роспись по получателям бюджетных средств и утверждаются лимиты квартальных расходов. При этом полезность всех этих этапов сводится к минимуму фактическим финансированием, исходя из складывающейся ситуации (фактическое поступление доходов, изменение цен на энергоносители, изменение федерального законодательства, поступление финансовой помощи и т.п.).
Традиционно контроль за эффективностью использования финансовых ресурсов осуществлялся посредством контроля за отдельными операциями и элементами расходов. Об эффективности расходов судят по объему освоенных средств и четкому соответствию детальной бюджетной росписи расходов. При этом количественный и качественный аспекты результатов расходов .остаются за пределами внимания.
В целом существующая модель не позволяет запланировать исполимую (реализуемую) структуру расходов из-за неадекватных стимулов и приоритетов участников бюджетного процесса. Значительная часть фактических расходов приходится на финансирование неотложных «непредвиденных» расходов, которые на самом деле предвидятся, но не включаются в бюджет на этане планирования. Руководители бюджетной организации вынуждены напрямую требовать у финансового органа оплаты неотложных расходов, приоритетность которых выявляется уже в ходе исполнения бюджета. В результате, финансирование 20-30% расходов осуществляется в пожарном режиме и не в соответствии с утвержденным бюджетом, росписью и лимитами. При этом ремонт протекающих крыш, замена вышедших из строя насосов и т.н., осуществляемые в экстренном порядке, обходятся, как правило, дороже. Получается, что финансовый орган вынужден заниматься расшивкой текущих проблем, а не реализацией финансовой политики и поддержанием своей ликвидности. В свою очередь, бюджетные организации вынуждены адаптироваться к жестким ограничениям и негибкости модели управления и финансирования. Не секрет, что многие бюджетные организации (школы, детские сады, больницы, дома культуры) имеют «черную» кассу, которая позволяет им поддерживать мотивацию у работников и решать мелкие хозяйственные вопросы.
Деятельность многих региональных и муниципальных бюджетных учреждений сегодня детально регламентируется федеральными стандартами и нормативами. Это обстоятельство выполняет важную защитную функцию для бюджетополучателей, позволяя им оправдывать свое существование и расходы. Вместе с тем, далеко не все виды и аспекты деятельности бюджетных организаций покрываются стандартами и нормативами. В результате, часть бюджетных организаций, созданных для решения местных задач и не регулируемых федеральным законодательством, могут попасть в «институциональный вакуум». Не имея стандартов и нормативов в своей деятельности, они не в состоянии отстаивать необходимый уровень, расходов, поскольку не могут апеллировать к этим стандартам.
Колоссальные потребности бюджетной сферы в финансировании, рассчитываемые традиционными нормативными методами, сегодня оказываются несопоставимыми с ресурсными возможностями даже самых богатых и успешно развивающихся территорий. Такая ситуация сложилась не только в результате глубокого и продолжительного спада российской экономики в 90-х годах, но и, отчасти, вследствие собственно подхода к управлению государственным сектором.
Кодекс лучшей практики
Предложенный Standard & Poor's кодекс лучшей практики управления региональными финансами особое внимание уделяет именно механизмам управления финансами на уровне бюджетных организаций, поскольку здесь находится одна из отправных точек реформирования всей системы управления финансами органов власти изнутри. Бюджетные организации - это тот управленческий уровень, который непосредственно занимается оказанием бюджетных услуг и где стандарты, нормативы и приоритеты соединяются с организационными и финансовыми ресурсами.
Предлагаемая в кодексе лучшей практики модель управления бюджетными организациями, а также общая модель управления финансами в органах власти направлена на то, чтобы сделать управление финансами простым, логичным и понятным для всех участников, а также для населения и налогоплательщиков в целом. Предлагаемые в кодексе принципы и технологии призваны придти на смену действующим процедурам, а не стать дополнительной надстройкой.
Детальное планирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графиком финансирования. Задание, выраженное в объеме и качестве бюджетных услуг, приходит на смену сложной системе стандартов и нормативов. Деятельность финансового органа концентрируется не на отбивании лоббистских атак бюджетных организаций, требующих выделения дополнительных средств, и ежедневном распределении остатка на бюджетном счете между организациями и статьями расходов, а на выполнении согласованного графика финансирования бюджетных организаций и внешних финансовых обязательств.
Немного теории
С точки зрения лучшей практики, главная цель, стоящая перед органами власти в процессе управления расходами, заключается в эффективном распределении финансовых ресурсов и последующем эффективном их использовании при оказании государственных (муниципальных) услуг. Недостаток многих систем управления финансами - в отсутствии механизмов и стимулов, позволяющих динамично перераспределять финансовые ресурсы в соответствии с динамикой изменения приоритетов программ расходов. Доминируют ситуации, в которых отдельные ведомства и органы власти стремятся сохранить финансирование расходов своих учреждений и программ - даже если необходимость в них снижается - и увеличить объем контролируемых финансовых ресурсов посредством торгов и лоббирования увеличения расходов. Финансовые органы, ответственные за определение общего объема расходов и распределение бюджетных средств по направлениям, в силу отсутствия специфических отраслевых знаний, информационной асимметрии и ограниченной политической власти не способны своими решениями в достаточной мере компенсировать негативное влияние ведомственной мотивации.
Эффективность использования финансовых ресурсов может определяться количественной и качественной оценкой оказанных бюджетных услуг. Важную роль играют такие качественные аспекты расходов как своевременность, комплексность расходов, качество оказываемых бюджетных услуг и др. Своевременность расходов -это, с одной стороны, один из критериев исполнения обязательств органов власти, а с другой стороны - критерий эффективности. Например, прерывание проектов капитального строительства или их финансирование по мере появления свободных средств приводит к «замораживанию» финансовых ресурсов и потере стоимости. Соблюдение комплексности расходов также важно с точки зрения эффективности, поскольку полезный эффект от финансирования различных статьей расходов зачастую зависит от их параллельного осуществления. Так, финансирование заработной платы государственных и муниципальных служащих должно сочетаться с закупкой необходимых материалов и средств для их работы. В противном случае, работники будут просто получать заработную плату, не имея возможности выполнять свои служебные обязанности. Другой пример - создание той или иной службы для выплаты трансфертов населению при отсутствии финансирования самих трансфертов или выплаты значительно меньшему кругу получателей, чем предполагалось вначале.
Качество бюджетных услуг -это краеугольный камень любой системы государственных и муниципальных финансов и общественного сектора в целом. Качестве бюджетных услуг - широкое понятие, которое включает как удобство систем сбора налогов для налогоплательщиков, всевозможных государственных регистрации и разрешений, так и качество услуг здравоохранения и образования государственных учреждений. К сожалению, при увеличении бюджетных ассигнований на то или иное направление далеко не всегда четко проводится граница между задачами повышения качества бюджетных услуг и увеличения их объема. В различных моделях управления расходами органов власти проблема качества бюджетных услуг может решаться как с помощью административного контроля посредством стандартов, так и путем мотивации и подотчетности (имеется в виду эффективность деятельности соответствующих ведомств и менеджеров в условиях расширенных полномочий).
В наибольшей степени на операционную эффективность расходов могут повлиять именно те лица и учреждения, которые непосредственно осуществляют расходы. Внешний контроль и жесткая регламентация работы учреждений обеспечивают борьбу со злоупотреблениями, но не гарантируют эффективное использование бюджетных средств, которое является только результатом адекватно мотивированных действий.
Павел Кочанов, ведущий аналитик аудиторской компании «Standard & Poor's»
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
Тем не менее, инертность в смене доминирующих управленческих архетипов наблюдается как в отдельных крупных российских корпорациях, которые до сих пор не могут избавиться от наследия плановой экономики, так и в государственных и муниципальных органах власти. При этом если частный сектор в принципе способен перенимать зарубежный опыт, подстраиваться под требования времени и самореформироваться, то государственный административный аппарат не имеет аналогичных стимулов, ориентиров и ресурсов для осуществления самореформирования .
Проводимая частичная модернизация общественного сектора до сих пор была направлена на то, чтобы научить «старую машину» решению новых задач в условиях рыночной экономики. Такая модернизация приводит к усложнению всей системы, увеличивая груз отчетности и бумажной работы и снижая оперативность проведения расходов за счет наращивания уровней внешнего контроля. Дальнейшее усиление контроля и регламентации, движимые идеями наведения порядка, борьбы с финансовыми злоупотреблениями и нецелевым использованием бюджетных средств, не приводят к реальному контролю и сковывают финансовую систему сектора государственного управления. Денежные расходы бюджетных организаций подвергаются двойной-тройной предварительной проверке со стороны вышестоящего распорядителя бюджетных средств, казначейства и финансового органа и все равно осуществляются по усмотрению финансового органа. Внедрение принципа единого бюджетного счета и лицевых счетов бюджетных организаций, с одной стороны, ускорило прохождение денежных средств, но, с другой стороны, в связи с появлением еще одного уровня контроля в лице казначейства, увеличило весь цикл осуществления расходных операций, начиная с составления заявки на финансирование и заканчивая перечислением денежных средств.
Непрерывное манипулирование кодами бюджетной классификации приводит к выхолащиванию финансового планирования. Первоначальный проект расходной части годового бюджета отталкивается от экономической структуры расходов, затем проходит согласование по ведомственной структуре и проект утверждается по функциональной классификации. В последующем, на этапе исполнения, составляется годовая роспись по получателям бюджетных средств и утверждаются лимиты квартальных расходов. При этом полезность всех этих этапов сводится к минимуму фактическим финансированием, исходя из складывающейся ситуации (фактическое поступление доходов, изменение цен на энергоносители, изменение федерального законодательства, поступление финансовой помощи и т.п.).
Традиционно контроль за эффективностью использования финансовых ресурсов осуществлялся посредством контроля за отдельными операциями и элементами расходов. Об эффективности расходов судят по объему освоенных средств и четкому соответствию детальной бюджетной росписи расходов. При этом количественный и качественный аспекты результатов расходов .остаются за пределами внимания.
В целом существующая модель не позволяет запланировать исполимую (реализуемую) структуру расходов из-за неадекватных стимулов и приоритетов участников бюджетного процесса. Значительная часть фактических расходов приходится на финансирование неотложных «непредвиденных» расходов, которые на самом деле предвидятся, но не включаются в бюджет на этане планирования. Руководители бюджетной организации вынуждены напрямую требовать у финансового органа оплаты неотложных расходов, приоритетность которых выявляется уже в ходе исполнения бюджета. В результате, финансирование 20-30% расходов осуществляется в пожарном режиме и не в соответствии с утвержденным бюджетом, росписью и лимитами. При этом ремонт протекающих крыш, замена вышедших из строя насосов и т.н., осуществляемые в экстренном порядке, обходятся, как правило, дороже. Получается, что финансовый орган вынужден заниматься расшивкой текущих проблем, а не реализацией финансовой политики и поддержанием своей ликвидности. В свою очередь, бюджетные организации вынуждены адаптироваться к жестким ограничениям и негибкости модели управления и финансирования. Не секрет, что многие бюджетные организации (школы, детские сады, больницы, дома культуры) имеют «черную» кассу, которая позволяет им поддерживать мотивацию у работников и решать мелкие хозяйственные вопросы.
Деятельность многих региональных и муниципальных бюджетных учреждений сегодня детально регламентируется федеральными стандартами и нормативами. Это обстоятельство выполняет важную защитную функцию для бюджетополучателей, позволяя им оправдывать свое существование и расходы. Вместе с тем, далеко не все виды и аспекты деятельности бюджетных организаций покрываются стандартами и нормативами. В результате, часть бюджетных организаций, созданных для решения местных задач и не регулируемых федеральным законодательством, могут попасть в «институциональный вакуум». Не имея стандартов и нормативов в своей деятельности, они не в состоянии отстаивать необходимый уровень, расходов, поскольку не могут апеллировать к этим стандартам.
Колоссальные потребности бюджетной сферы в финансировании, рассчитываемые традиционными нормативными методами, сегодня оказываются несопоставимыми с ресурсными возможностями даже самых богатых и успешно развивающихся территорий. Такая ситуация сложилась не только в результате глубокого и продолжительного спада российской экономики в 90-х годах, но и, отчасти, вследствие собственно подхода к управлению государственным сектором.
Кодекс лучшей практики
Предложенный Standard & Poor's кодекс лучшей практики управления региональными финансами особое внимание уделяет именно механизмам управления финансами на уровне бюджетных организаций, поскольку здесь находится одна из отправных точек реформирования всей системы управления финансами органов власти изнутри. Бюджетные организации - это тот управленческий уровень, который непосредственно занимается оказанием бюджетных услуг и где стандарты, нормативы и приоритеты соединяются с организационными и финансовыми ресурсами.
Предлагаемая в кодексе лучшей практики модель управления бюджетными организациями, а также общая модель управления финансами в органах власти направлена на то, чтобы сделать управление финансами простым, логичным и понятным для всех участников, а также для населения и налогоплательщиков в целом. Предлагаемые в кодексе принципы и технологии призваны придти на смену действующим процедурам, а не стать дополнительной надстройкой.
Детальное планирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графиком финансирования. Задание, выраженное в объеме и качестве бюджетных услуг, приходит на смену сложной системе стандартов и нормативов. Деятельность финансового органа концентрируется не на отбивании лоббистских атак бюджетных организаций, требующих выделения дополнительных средств, и ежедневном распределении остатка на бюджетном счете между организациями и статьями расходов, а на выполнении согласованного графика финансирования бюджетных организаций и внешних финансовых обязательств.
Немного теории
С точки зрения лучшей практики, главная цель, стоящая перед органами власти в процессе управления расходами, заключается в эффективном распределении финансовых ресурсов и последующем эффективном их использовании при оказании государственных (муниципальных) услуг. Недостаток многих систем управления финансами - в отсутствии механизмов и стимулов, позволяющих динамично перераспределять финансовые ресурсы в соответствии с динамикой изменения приоритетов программ расходов. Доминируют ситуации, в которых отдельные ведомства и органы власти стремятся сохранить финансирование расходов своих учреждений и программ - даже если необходимость в них снижается - и увеличить объем контролируемых финансовых ресурсов посредством торгов и лоббирования увеличения расходов. Финансовые органы, ответственные за определение общего объема расходов и распределение бюджетных средств по направлениям, в силу отсутствия специфических отраслевых знаний, информационной асимметрии и ограниченной политической власти не способны своими решениями в достаточной мере компенсировать негативное влияние ведомственной мотивации.
Эффективность использования финансовых ресурсов может определяться количественной и качественной оценкой оказанных бюджетных услуг. Важную роль играют такие качественные аспекты расходов как своевременность, комплексность расходов, качество оказываемых бюджетных услуг и др. Своевременность расходов -это, с одной стороны, один из критериев исполнения обязательств органов власти, а с другой стороны - критерий эффективности. Например, прерывание проектов капитального строительства или их финансирование по мере появления свободных средств приводит к «замораживанию» финансовых ресурсов и потере стоимости. Соблюдение комплексности расходов также важно с точки зрения эффективности, поскольку полезный эффект от финансирования различных статьей расходов зачастую зависит от их параллельного осуществления. Так, финансирование заработной платы государственных и муниципальных служащих должно сочетаться с закупкой необходимых материалов и средств для их работы. В противном случае, работники будут просто получать заработную плату, не имея возможности выполнять свои служебные обязанности. Другой пример - создание той или иной службы для выплаты трансфертов населению при отсутствии финансирования самих трансфертов или выплаты значительно меньшему кругу получателей, чем предполагалось вначале.
Качество бюджетных услуг -это краеугольный камень любой системы государственных и муниципальных финансов и общественного сектора в целом. Качестве бюджетных услуг - широкое понятие, которое включает как удобство систем сбора налогов для налогоплательщиков, всевозможных государственных регистрации и разрешений, так и качество услуг здравоохранения и образования государственных учреждений. К сожалению, при увеличении бюджетных ассигнований на то или иное направление далеко не всегда четко проводится граница между задачами повышения качества бюджетных услуг и увеличения их объема. В различных моделях управления расходами органов власти проблема качества бюджетных услуг может решаться как с помощью административного контроля посредством стандартов, так и путем мотивации и подотчетности (имеется в виду эффективность деятельности соответствующих ведомств и менеджеров в условиях расширенных полномочий).
В наибольшей степени на операционную эффективность расходов могут повлиять именно те лица и учреждения, которые непосредственно осуществляют расходы. Внешний контроль и жесткая регламентация работы учреждений обеспечивают борьбу со злоупотреблениями, но не гарантируют эффективное использование бюджетных средств, которое является только результатом адекватно мотивированных действий.
Павел Кочанов, ведущий аналитик аудиторской компании «Standard & Poor's»
Журнал «Бюджет» №8 август 2003 г.
