— В ежегодном послании Федеральному собранию президент отметил, что второй год подряд бюджет сведен с профицитом. Но ведь с профицитом бюджет исполняется уже более двух лет...
— Действительно, федеральный бюджет исполняется с профицитом последние три года. Любопытно, что исполнение бюджета с профицитом планировалось, начиная с 2002 года. А перед этим, в 2000–2001 годах профицит бюджета не планировался. Он возник в результате того, что создалась очень благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура. В первую очередь это было обусловлено тем, что цены на нефть в течение этого периода оказались выше прогнозного уровня. Соответственно все дополнительные доходы мы направляли на погашение долговых обязательств, а остатки средств резервировали в Центральном Банке. Дело в том, что появление профицитной бюджетной политики было обусловлено еще и тем, что значительно усилился платежный баланс и для того, чтобы сдерживать денежное предложение (регулировать инфляцию) необходимо было принятие сдерживающих мер со стороны федерального бюджета. Таким образом, переход к профицитной политике бюджетного планирования носил еще и монетарный характер. За счет профицита бюджета, изъятия рублей из доходов, погашения долга и накапливания остатков на счетах ЦБ мы вместе с Центральным Банком осуществляли стерилизацию денежной массы.
— А так ли нам нужен профицитный бюджет? Ведь многие страны живут с дефицитным бюджетом и повышают уровень жизни населения.
— Профицитный бюджет необходим нам по причине сохранения зависимости бюджета от внешних факторов. Так, в следующем году мы закладываем в расчет доходов цену на нефть в размере 22 доллара за баррель нефти, а расходы посчитали по цене 20 долларов за баррель. Это означает то, что если цена на нефть не опустится ниже 20 долларов за баррель, то бюджет будет сбалансированным. Если цена упадет ниже этого уровня, то нам придется использовать тот финансовый резерв, который мы накопили, что приведет к дефициту бюджета. Профицитность бюджета позволяет направлять дополнительные средства не на «проедание» дополнительных ресурсов, которые накоплены в результате благоприятной экономической конъюнктуры, а на погашение наших долговых обязательств и пополнение финансового резерва. Это позволяет повысить устойчивость бюджета в ходе его исполнения.
— Что нужно для того, чтобы Россия получила достойный инвестиционный рейтинг?
— Вследствие финансового кризиса 1998 года, инвестиционный рейтинг России действительно снизился. Нужно отметить, что грамотная бюджетная политика — одно из главных условий получения Россией высокого инвестиционного рейтинга, к чему мы сейчас стремимся. Проведение жесткой бюджетной политики является условием повышения инвестиционной привлекательности России. Кстати, в 1997 году Россия имела такой же рейтинг как сейчас, в 2003 году. Мы надеемся преодолеть планку инвестиционного рейтинга уже в будущем году.
— Как планируется решать в будущем году наболевший вопрос по нефинансируемым мандатам?
— Вопрос о ликвидации нефинансируемых мандатов ежегодно рассматривается министерством при подготовке проекта бюджета. Мы готовим перечень нормативно-правовых актов, направленных на приостановление бюджетных обязательств, которые не обеспечены достаточным финансированием. Президент в Бюджетном послании сказал, что нужно не просто приостановить, а в целом ликвидировать нефинансируемые мандаты. Совместными усилиями правительства и региональных органов власти необходимо решать эту проблему. Нужно честно сказать: на что у нас хватит средств, а какие обязательства нужно отменить как невыполнимые.
— В бюджет-2003 внесены корректировки и, поговаривают, что это не последние изменения, которым подвергнется закон о бюджете...
— Действительно, корректировки в бюджет текущего года внесены. В первую очередь речь идет о направлении средств из федерального бюджета на повышение с 1 октября текущего года зарплаты работникам бюджетной сферы, увеличение субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. Кстати, в сумму этих затрат включена компенсация гражданам, проживающим в Чеченской республике, за разрушенное жилье. Инициатива по внесению поправок в закон о бюджете исходила от правительства. Депутаты Госдумы согласились с поправками, поскольку все они вызваны необходимостью реализации конкретных социальных мер. Внесение других поправок в бюджет этого года не планируется.
— В последние годы прослеживается тенденция перераспределения доходов между центром и регионами в пользу центра. А как компенсируются потери регионов?
— На самом деле с учетом финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета в регионы, соотношение налоговых доходов Федерации и территорий складывается в пользу последних. Финансовая помощь предоставляется через систему специально созданных фондов.
Например, есть фонд финансовой поддержки, средства которого распределяются по методике, учитывающей различные критерии финансового состояния регионов; есть фонд компенсаций для реализации федеральных законов; фонд софинансирования социальных расходов для стимулирования осуществления регионами основных общественных услуг и другие фонды. Общий объем средств, выделяемых на финансовую поддержку регионов, определяется возможностями бюджета. Учитывая то, что сейчас мы одновременно идем и на сокращение налогов, и на сокращение расходов, возможности для значительного увеличения средств помощи регионам ограничены. Из тех средств, которые мы направляем дополнительно на увеличение расходов бюджета (у нас в следующем году прибавка на расходы составит 158 млрд рублей) по разделу финансовой помощи регионам мы добавляем около 32 млрд рублей. В номинальном выражении помощь, конечно, растет, но в реальном выражении, как доля ВВП, этот показатель несколько падает. Уменьшается эта помощь и в процентом отношении к расходам. То есть, если в прошлом году помощь регионам составляла примерно 14,3% по отношению к общему объему расходов, то в этом году этот показатель уменьшился до 14,1%. Однако эта тенденция характерна практически для всех расходных статей бюджета.
— Отмена налога с продаж вызывает большую тревогу в регионах. Как субъектам РФ будут компенсироваться эти потери?
— По поводу отмены налога с продаж хочу заметить, что в следующем году предусмотрен ряд компенсационных мер, среди которых передача федеральной части налоговых поступлений от налогообложения малого бизнеса, части акцизов на водку и один пункт налога на прибыль. Указанные меры полностью компенсируют выпадающие доходы регионов в результате отмены налога с продаж.
— В чем отличие параметров проекта бюджета-2004 от планирования бюджетов предыдущих лет?
— Основная особенность планирования бюджета следующего года состоит в том, что будет заметно снижено налоговое бремя. Если в этом году по закону о бюджете мы планируем получить доходы на уровне 15,7% ВВП, то в следующем году — на уровне 14,9% ВВП. Соответственно для того, чтобы сохранить профицит на уровне 0,6% ВВП, мы идем на сокращение непроцентных расходов с 13% до 12,3%. Это очень болезненный процесс. В первую очередь мы будем сокращать расходы, имеющие инвестиционный характер — например, капитальные расходы, расходы на федеральные целевые программы. Приоритетами расходной части бюджета-2004 правительство определило: повышение эффективности социальной защиты населения, модернизация вооруженных сил, усиление научного потенциала, развитие судебной системы. По этим приоритетным направлениям и планируется увеличить расходы. Например, расходы бюджета на здравоохранение вырастут на 13,6%.
Среди особенностей бюджета следующего года необходимо отметить формирование стабилизационного фонда, призванного создать устойчивую базу выполнения бюджетных обязательств независимо о ценовой конъюнктуры на мировых рынках.
— Доходная часть бюджета формируется в основном от выручки экспортеров. Как государство планирует поддержать их?
— Действительно, значительная часть доходов бюджета поступает от экспорта. Однако, в данном случае речь идет о сырьевом экспорте. Таких экспортеров поддерживать не надо. Требует поддержки экспорт товаров с высокой степенью обработки — с тем, чтобы создать условия на внешних рынках. Поддержку таких экспортеров предусматривается осуществлять за счет субсидирования процентных ставок при финансировании экспортных операций, предоставления государственных гарантий при экспорте продукции. На эти цели в проекте бюджета на следующий год закладывается 500 млн долларов США.
Что касается макроэкономических факторов, то, в первую очередь, это реализуемая курсовая политика, которая сказывается, прежде всего, на экспортерах. Сложившаяся сегодня ситуация может привести к резкому укреплению курса рубля, что не лучшим образом отразится на наших экспортерах. Правительство и Банк России принимают меры по недопущению резкого укрепления курса рубля, что может поставить наших экспортеров в сложные условия. Предусматривается, что реальный курс в этом году укрепится в реальном выражении не больше предусмотренного (то есть не более, чем на 6%). Нужно подчеркнуть, что это курс не к доллару США, а к корзине валюты.
— Некоторые аналитики поднимают панику, прогнозируя снижение курса доллара по отношению к евро. Как это скажется на платежах по внешнему долгу?
— Нам предстоят действительно большие платежи по внешнему долгу. В этом году платим 17 млрд долларов, в 2004 году — 14 млрд долларов, в 2005 году — порядка 18 млрд долларов. Часть долга у нас номинирована в долларах, часть — в евро. В случае укрепления евро, естественно, долларовый эквивалент наших платежей увеличится, однако это не столь существенно, чтобы можно было говорить о трагедии.
— Для многих остается непонятным, будет у нас создаваться стабилизационный фонд или эта идея канула в лету?
— Могу сказать, что в следующем году мы намерены создать работающий механизм стабилизационного фонда. О необходимости его создания говорится и в послании президента. Основное отличие стабилизационного фонда от финансового резерва заключается в том, что он имеет фиксированные стабильные источники формирования. Финансовый резерв формируется по итогам исполнения бюджета за год за счет сверхдоходов бюджета. А стабилизационный фонд будет иметь четкие стабильные поступления, среди которых экспортная пошлина цен на нефть и нефтепродукты, а также часть НДПИ (налога на добычу полезных ископаемых). Одна из целей его создания — изъятие сверхдоходов бюджета, полученных в результате благоприятной экономической конъюнктуры. Нам необходимо накопить финансовую подушку, которая позволила бы исполнять бюджет в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры (даже если в течение трех лет цена на нефть будет держаться на уровне 15 долларов за баррель). Объем средств этой своеобразной финансовой подушки должен быть на уровне 6,25% ВВП. Сейчас концепция стабилизационного фонда направлена на рассмотрение правительства. На базе этой концепции будет готовиться законопроект.
— А правда, что капитал Пенсионного фонда используется неэффективно?
— Сейчас средства Пенсионного фонда размещаются в ценные бумаги и валютные активы. Это раньше деньги лежали в ЦБ мертвым грузом и проценты на них не начислялись. Сейчас ситуация иная — средства Пенсионного фонда работают.
— Так ли мы нуждаемся во внешних инвестициях? Ведь практика показывает, что основные инвестиции извне — это деньги наших бизнесменов, ранее вывезенные из страны?
— Это благоприятный симптом, когда ранее вывезенный капитал возвращается. Если отечественный капитал возвращается, то и иностранный капитал пойдет вслед за ним. А присвоение инвестиционного рейтинга позволит привлечь в экономику России средства более консервативных игроков на финансовых рынках. Без притока капитала и иностранных инвестиций обеспечить значительные темпы экономического роста невозможно.
В последние годы у нас наблюдался некоторый рост за счет увеличения потребительского спроса и высоких цен на сырьевые товары на внешнем рынке. Однако в долгосрочной перспективе это не может являться источником экономического роста, поскольку спрос населения постепенно переориентируется на импортные товары, а внешнеэкономическая конъюнктура подвержена колебаниям. Нужны инвестиционные вложения, в первую очередь, в перерабатывающие отрасли. Среди внутренних источников инвестирования наибольший удельный вес занимают собственные средства предприятий. Несмотря на рост финансового сектора, его доля в объеме инвестиций еще не достаточна. Доля кредитов, выдаваемых банками, в структуре инвестиций составляет всего 5–6%. Поэтому от притока иностранных инвестиций, создания благоприятного инвестиционного климата во многом зависит увеличение темпов роста экономики.
Справка «Бюджета»
СИЛУАНОВ Антон Германович, родился 12 апреля 1963 г. в Москве. В 1985 г. окончил Московский финансовый институт.
С 1985 по 1987 гг. работал экономистом в управлении строительства Минфина РСФСР.
С 1989 по 1990 гг. — экономист в отделе финансов, денежного обращения и цен Минфина РФ.
С 1990 по 1996 гг. — ведущий экономист, начальник отдела, замначальника управления бюджетной политики Минфина РФ.
В октябре 1996 г. назначен на должность начальника департамента макроэкономической политики и банковской деятельности Минфина РФ.
С августа 2000 г. — член коллегии Минфина РФ.
24 июля 2003 г. назначен на должность заместителя министра финансов РФ.
Член Совета директоров АРКО.
Женат, имеет сына.
Беседовал Айдар КОЖАХМЕТОВ
Журнал «Бюджет» №7 июль 2003 г.
