Формирование межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации до сих пор является одной из самых острых проблем становления бюджетного федерализма. С началом экономических реформ система бюджетных взаимоотношений центра и регионов претерпела существенные изменения. Проведена реформа одного из ключевых элементов системы межбюджетных отношений — механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время распределение средств федерального фонда финансовой поддержки регионов осуществляется по единой для всех регионов формуле, основанной на статистических показателях. Безусловно, это повышает прозрачность и объективность распределения трансфертов. Однако проблемы сохраняются.
В процессе регулирования межбюджетных отношений, цель которого — выравнивание бюджетных различий между регионами, в самом уязвимом положении оказались те субъекты РФ, которые последовательно наращивали экономический потенциал. Удивительно, что с 2000 г. при росте объема федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, трансферт бюджету Удмуртской Республики сокращается. По темпам роста валового регионального продукта Удмуртия опережает многие регионы Российской Федерации. Однако по расходам консолидированного бюджета в расчете на одного жителя Удмуртская Республика в 2000 г. занимала 26 место среди регионов РФ, в 2001 г. — 35 место, в 2002 г. — 48 место, а по итогам I квартала 2003 г. — 56 место. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заявлено, что система бюджетного устройства должна обеспечивать экономическую эффективность, которая при распределении трансфертов достигается двумя способами:
• ни один дотационный регион не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов;
• для тех регионов, которые получают только первую часть федеральных трансфертов (так называемые «среднедотационные» регионы), повышение собственных доходов не приводит к аналогичному снижению трансфертов. Падение собственных доходов региона не полностью компенсируется трансфертами.
Итоги 2001 и 2002 гг. показывают расхождение между теорией и практикой. Например, в Приволжском федеральном округе ряд территорий (Мордовия), получающих первую и вторую части трансферта, по доходам в расчете на одного жителя с корректировкой на индекс бюджетных расходов опережают Удмуртию, получившую только первую часть трансферта. Принцип экономической эффективности в данном случае не был реализован.
Мы полагаем, что одной из причин такого положения дел является то, что в расчетах трансфертов используется показатель добавленной стоимости с отставанием по срокам на два года. Но, как правило, рост экономики в регионах отличается нестабильным характером.
В федеральной формуле не учтен один из самых значимых факторов для тех регионов, хозяйственный комплекс которых ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения. Речь идет об объемах государственного оборонного заказа. При расчете налогового потенциала территорий добавленная стоимость, полученная от производства продукции оборонного назначения, учитывается точно так же как добавленная стоимость, полученная от производства товаров народного потребления. Но добавленная стоимость от производства продукции специального назначения не может в той же степени характеризовать развитие экономического потенциала территории, так как окончательные решения о размещении государственного оборонного заказа, заключении экспортных контрактов на поставку спецпродукции принимают федеральные органы государственной власти. В случае сокращения гособоронзаказа в том году, на который производится расчет трансферта, по сравнению с базовыми годами, за которые берется добавленная стоимость, расчет по действующей методике приводит к переоценке налогового потенциала и, соответственно, недооценке размера трансферта.
Такая ситуация в течение последних лет складывается в отношении Удмуртии. Традиционно хозяйственный комплекс республики ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения. В объеме промышленного производства значительную долю составляет спецпродукция. Но в 2002 и 2003 гг. гособоронзаказ и объемы поставок продукции предприятий оборонного комплекса по экспортным контрактам у предприятий Удмуртии резко сократились.
Сегодня есть возможность учета особых условий в тех регионах, основу хозяйственного комплекса которых составляет оборонная промышленность. Например, из расчета налогового потенциала может быть исключена добавленная стоимость, полученная от производства продукции специального назначения (по аналогии с сельским хозяйством и страхованием). Другой вариант — корректировка показателей добавленной стоимости (например, на сумму сокращения производства продукции специального назначения). Такая корректировка может быть произведена на основе данных Госкомстата РФ об удельном весе спецпродукции в объеме промышленного производства. Отчетные данные имеются за базовые годы, по которым оценивается индекс налогового потенциала (для расчетов на 2004 г. — информация за 1999–2002 гг.). Информацией о планируемых на очередной год объемах спецпродукции располагают федеральные структуры, в чьем ведении находятся вопросы размещения государственного оборонного заказа и заключения контрактов о поставках продукции оборонного значения на экспорт. При корректировке в расчетах предлагается исходить из предположения, что структура добавленной стоимости промышленности соответствует структуре выпуска промышленной продукции, и корректировать добавленную стоимость промышленности на разницу между удельным весом спецпродукции в общем объеме промышленного производства в базовых годах, по которым оценивается индекс налогового потенциала, и последним годом, по которому имеются отчетные данные. Аналогичная процедура корректировки показателя добавленной стоимости применялась при распределении средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 и 2003 гг. для исключения из налогового потенциала регионов добавленной стоимости, произведенной предприятиями, зарегистрированными (поставленными на статистический учет) в данном регионе, но осуществляющими производственную деятельность в других субъектах РФ. Учет при распределении федерального фонда финансовой поддержки регионов особых условий территорий, хозяйственный комплекс которых ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения, позволит в более полном объеме реализовать принцип экономической эффективности.
Проблемы межбюджетных отношений не исчерпываются улучшением практики распределения федерального фонда финансовой поддержки. Прежде всего, они обусловлены первичным распределением доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы.
На сегодняшний день полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов крайне ограничены. В части, касающейся доходных источников, 80% налоговых доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Нет стабильности налогового законодательства, ежегодно пересматриваются нормативы отчислений по регулирующим налогам. Имеет место постоянное перераспределение налоговой массы в пользу федерального бюджета за счет территориальных бюджетных фондов.
Реформа налоговой системы продолжается. Принято решение об отмене с 1 января 2004 г. налога с продаж. Планируется пересмотреть нормативы отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых в пользу федерального бюджета, ввести налог на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество. В итоге опять же сокращаются доходы бюджетов регионов.
В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ должно осуществляться в пропорции 50 x 50. В последние годы это соотношение не соблюдается.
В настоящее время действует большое количество нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, возлагающих обязанности по финансированию бюджетных расходов на региональные и местные бюджеты без предоставления соответствующих доходных источников. Вопросы сокращения нефинансируемых федеральных мандатов решаются крайне медленно.
Чрезвычайно актуальной остается проблема финансирования льгот, установленных федеральным законом «О ветеранах». В федеральном бюджете предусматриваются средства только по следующим направлениям:
• предоставление от кредитных организаций разовых льготных кредитов на получение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства;
• санаторно-курортное лечение (оплата путевок);
• оплата установки квартирного телефона и абонентская плата за пользование им;
• оплата проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов;
• обеспечение транспортными средствами или на транспортное обслуживание вместо получения транспортного средства (выплату денежной компенсации);
• обеспечение протезно-ортопедическими изделиями.
Но даже эти средства поступают не в полном объеме и составляют незначительную часть расходов на реализацию закона «О ветеранах». В 2002 г. в бюджет Удмуртии поступило 42 млн руб. при потребности по вышеназванным расходам 82,4 млн руб. Большая часть затрат — это льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг — перекладывается на региональные и местные бюджеты. В 2002 г. при потребности в 316 млн руб. Удмуртия смогла изыскать только 131 млн руб. Во многом это связано с необходимостью финансирования расходов на оплату труда, которые увеличились почти в два раза в связи с повышением заработной платы работникам организаций бюджетной сферы. Всего на выплату заработной платы в 2002 г. из консолидированного бюджета Удмуртской Республики направлено 5,4 млрд руб., или 51% собственных доходов, а за январь–май 2003 г. — 2,3 млрд руб. или 56% собственных доходов бюджета.
Доходные полномочия не соответствуют расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, а методика распределения трансфертов не преследует цель обеспечить сбалансированность бюджетов. В такой ситуации становится практически невозможным формирование сбалансированного бюджета. Несмотря на предпринимаемые усилия по сокращению бюджетных расходов, в консолидированном бюджете Удмуртской Республики на 2003 г. дисбаланс между доходными источниками и расходными обязательствами составил 1,4 млрд руб. К этому надо добавить необходимость погашения бюджетных ссуд, предоставленных бюджету республики в 2002 и 2003 гг. из федерального бюджета для обеспечения своевременной выплаты заработной платы.
Еще один показатель, характеризующий картину бюджетной несбалансированности, — кредиторская задолженность. По состоянию на 1 января 2003 г. кредиторская задолженность консолидированного бюджета Удмуртской Республики составляла 1 319 млн руб., а за январь–май 2003 г. увеличилась еще на 329 млн руб.
Вне всяких сомнений, необходимо проводить налоговую и бюджетную реформы, но так, чтобы эти реформы были ориентированы и на финансовое обеспечение территорий. Самодостаточный федеральный бюджет и необеспеченные собственными средствами регионы и муниципалитеты не могут образовать целостную сбалансированную систему государственных финансов. Россия должна быть сильна не только федеральным бюджетом, но и всей совокупностью бюджетов — федеральным, региональными и местными.
Одной из важных целей формируемой в настоящее время на федеральном уровне административной реформы является разграничение бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней. Сложно переоценить влияние этого фактора на социально-экономическое развитие территорий. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы, зависит возможность органов государственной власти и местного самоуправления выполнять свои функции, а населения — быть обеспеченным бюджетными услугами. Выражаю надежду, что проведение административной реформы и связанные с ней преобразования в сфере государственных финансов обеспечат ясность, стабильность и сбалансированность полномочий и финансовых ресурсов каждого уровня власти.
Надеюсь, что высказанные замечания и предложения найдут свое отражение в концепции формирования межбюджетных отношений на 2004 г.
В процессе регулирования межбюджетных отношений, цель которого — выравнивание бюджетных различий между регионами, в самом уязвимом положении оказались те субъекты РФ, которые последовательно наращивали экономический потенциал. Удивительно, что с 2000 г. при росте объема федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, трансферт бюджету Удмуртской Республики сокращается. По темпам роста валового регионального продукта Удмуртия опережает многие регионы Российской Федерации. Однако по расходам консолидированного бюджета в расчете на одного жителя Удмуртская Республика в 2000 г. занимала 26 место среди регионов РФ, в 2001 г. — 35 место, в 2002 г. — 48 место, а по итогам I квартала 2003 г. — 56 место. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. заявлено, что система бюджетного устройства должна обеспечивать экономическую эффективность, которая при распределении трансфертов достигается двумя способами:
• ни один дотационный регион не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов;
• для тех регионов, которые получают только первую часть федеральных трансфертов (так называемые «среднедотационные» регионы), повышение собственных доходов не приводит к аналогичному снижению трансфертов. Падение собственных доходов региона не полностью компенсируется трансфертами.
Итоги 2001 и 2002 гг. показывают расхождение между теорией и практикой. Например, в Приволжском федеральном округе ряд территорий (Мордовия), получающих первую и вторую части трансферта, по доходам в расчете на одного жителя с корректировкой на индекс бюджетных расходов опережают Удмуртию, получившую только первую часть трансферта. Принцип экономической эффективности в данном случае не был реализован.
Мы полагаем, что одной из причин такого положения дел является то, что в расчетах трансфертов используется показатель добавленной стоимости с отставанием по срокам на два года. Но, как правило, рост экономики в регионах отличается нестабильным характером.
В федеральной формуле не учтен один из самых значимых факторов для тех регионов, хозяйственный комплекс которых ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения. Речь идет об объемах государственного оборонного заказа. При расчете налогового потенциала территорий добавленная стоимость, полученная от производства продукции оборонного назначения, учитывается точно так же как добавленная стоимость, полученная от производства товаров народного потребления. Но добавленная стоимость от производства продукции специального назначения не может в той же степени характеризовать развитие экономического потенциала территории, так как окончательные решения о размещении государственного оборонного заказа, заключении экспортных контрактов на поставку спецпродукции принимают федеральные органы государственной власти. В случае сокращения гособоронзаказа в том году, на который производится расчет трансферта, по сравнению с базовыми годами, за которые берется добавленная стоимость, расчет по действующей методике приводит к переоценке налогового потенциала и, соответственно, недооценке размера трансферта.
Такая ситуация в течение последних лет складывается в отношении Удмуртии. Традиционно хозяйственный комплекс республики ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения. В объеме промышленного производства значительную долю составляет спецпродукция. Но в 2002 и 2003 гг. гособоронзаказ и объемы поставок продукции предприятий оборонного комплекса по экспортным контрактам у предприятий Удмуртии резко сократились.
Сегодня есть возможность учета особых условий в тех регионах, основу хозяйственного комплекса которых составляет оборонная промышленность. Например, из расчета налогового потенциала может быть исключена добавленная стоимость, полученная от производства продукции специального назначения (по аналогии с сельским хозяйством и страхованием). Другой вариант — корректировка показателей добавленной стоимости (например, на сумму сокращения производства продукции специального назначения). Такая корректировка может быть произведена на основе данных Госкомстата РФ об удельном весе спецпродукции в объеме промышленного производства. Отчетные данные имеются за базовые годы, по которым оценивается индекс налогового потенциала (для расчетов на 2004 г. — информация за 1999–2002 гг.). Информацией о планируемых на очередной год объемах спецпродукции располагают федеральные структуры, в чьем ведении находятся вопросы размещения государственного оборонного заказа и заключения контрактов о поставках продукции оборонного значения на экспорт. При корректировке в расчетах предлагается исходить из предположения, что структура добавленной стоимости промышленности соответствует структуре выпуска промышленной продукции, и корректировать добавленную стоимость промышленности на разницу между удельным весом спецпродукции в общем объеме промышленного производства в базовых годах, по которым оценивается индекс налогового потенциала, и последним годом, по которому имеются отчетные данные. Аналогичная процедура корректировки показателя добавленной стоимости применялась при распределении средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 и 2003 гг. для исключения из налогового потенциала регионов добавленной стоимости, произведенной предприятиями, зарегистрированными (поставленными на статистический учет) в данном регионе, но осуществляющими производственную деятельность в других субъектах РФ. Учет при распределении федерального фонда финансовой поддержки регионов особых условий территорий, хозяйственный комплекс которых ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения, позволит в более полном объеме реализовать принцип экономической эффективности.
Проблемы межбюджетных отношений не исчерпываются улучшением практики распределения федерального фонда финансовой поддержки. Прежде всего, они обусловлены первичным распределением доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы.
На сегодняшний день полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов крайне ограничены. В части, касающейся доходных источников, 80% налоговых доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Нет стабильности налогового законодательства, ежегодно пересматриваются нормативы отчислений по регулирующим налогам. Имеет место постоянное перераспределение налоговой массы в пользу федерального бюджета за счет территориальных бюджетных фондов.
Реформа налоговой системы продолжается. Принято решение об отмене с 1 января 2004 г. налога с продаж. Планируется пересмотреть нормативы отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых в пользу федерального бюджета, ввести налог на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество. В итоге опять же сокращаются доходы бюджетов регионов.
В соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ должно осуществляться в пропорции 50 x 50. В последние годы это соотношение не соблюдается.
В настоящее время действует большое количество нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, возлагающих обязанности по финансированию бюджетных расходов на региональные и местные бюджеты без предоставления соответствующих доходных источников. Вопросы сокращения нефинансируемых федеральных мандатов решаются крайне медленно.
Чрезвычайно актуальной остается проблема финансирования льгот, установленных федеральным законом «О ветеранах». В федеральном бюджете предусматриваются средства только по следующим направлениям:
• предоставление от кредитных организаций разовых льготных кредитов на получение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства;
• санаторно-курортное лечение (оплата путевок);
• оплата установки квартирного телефона и абонентская плата за пользование им;
• оплата проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов;
• обеспечение транспортными средствами или на транспортное обслуживание вместо получения транспортного средства (выплату денежной компенсации);
• обеспечение протезно-ортопедическими изделиями.
Но даже эти средства поступают не в полном объеме и составляют незначительную часть расходов на реализацию закона «О ветеранах». В 2002 г. в бюджет Удмуртии поступило 42 млн руб. при потребности по вышеназванным расходам 82,4 млн руб. Большая часть затрат — это льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг — перекладывается на региональные и местные бюджеты. В 2002 г. при потребности в 316 млн руб. Удмуртия смогла изыскать только 131 млн руб. Во многом это связано с необходимостью финансирования расходов на оплату труда, которые увеличились почти в два раза в связи с повышением заработной платы работникам организаций бюджетной сферы. Всего на выплату заработной платы в 2002 г. из консолидированного бюджета Удмуртской Республики направлено 5,4 млрд руб., или 51% собственных доходов, а за январь–май 2003 г. — 2,3 млрд руб. или 56% собственных доходов бюджета.
Доходные полномочия не соответствуют расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, а методика распределения трансфертов не преследует цель обеспечить сбалансированность бюджетов. В такой ситуации становится практически невозможным формирование сбалансированного бюджета. Несмотря на предпринимаемые усилия по сокращению бюджетных расходов, в консолидированном бюджете Удмуртской Республики на 2003 г. дисбаланс между доходными источниками и расходными обязательствами составил 1,4 млрд руб. К этому надо добавить необходимость погашения бюджетных ссуд, предоставленных бюджету республики в 2002 и 2003 гг. из федерального бюджета для обеспечения своевременной выплаты заработной платы.
Еще один показатель, характеризующий картину бюджетной несбалансированности, — кредиторская задолженность. По состоянию на 1 января 2003 г. кредиторская задолженность консолидированного бюджета Удмуртской Республики составляла 1 319 млн руб., а за январь–май 2003 г. увеличилась еще на 329 млн руб.
Вне всяких сомнений, необходимо проводить налоговую и бюджетную реформы, но так, чтобы эти реформы были ориентированы и на финансовое обеспечение территорий. Самодостаточный федеральный бюджет и необеспеченные собственными средствами регионы и муниципалитеты не могут образовать целостную сбалансированную систему государственных финансов. Россия должна быть сильна не только федеральным бюджетом, но и всей совокупностью бюджетов — федеральным, региональными и местными.
Одной из важных целей формируемой в настоящее время на федеральном уровне административной реформы является разграничение бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней. Сложно переоценить влияние этого фактора на социально-экономическое развитие территорий. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы, зависит возможность органов государственной власти и местного самоуправления выполнять свои функции, а населения — быть обеспеченным бюджетными услугами. Выражаю надежду, что проведение административной реформы и связанные с ней преобразования в сфере государственных финансов обеспечат ясность, стабильность и сбалансированность полномочий и финансовых ресурсов каждого уровня власти.
Надеюсь, что высказанные замечания и предложения найдут свое отражение в концепции формирования межбюджетных отношений на 2004 г.
Журнал «Бюджет» №7 июль 2003 г.
