Ольга Константиновна Ястребова, к. э. н., генеральный директор ООО «Экорис-НЭИ»
Альбина Валентиновна Цветкова, ведущий консультант ООО «Экорис-НЭИ»
С принятием Федерального закона №
Изменение формата финансового обеспечения
Реформа финансирования федеральных государственных учреждений профессионального образования проводится в несколько этапов. На первом этапе финансовое обеспечение выполнения государственных заданий осуществлялось на основе «первоначальных» индивидуальных нормативов затрат по каждому бюджетному учреждению без учета уровня и структуры затрат других учреждений. В 2010 году Министерство образования и науки РФ рассчитало «первоначальные» индивидуальные нормативы в целом по учреждениям профессионального образования. В 2011 году эти нормативы были конкретизированы в разрезе государственных образовательных услуг для учреждений профобразования с целью предоставления субсидий на выполнение государственного задания на 2012 год. Такой подход к определению нормативных затрат обеспечил перевод учреждений на новый механизм финансового обеспечения практически без изменений уровня их финансирования, поскольку «первоначальные» нормативные затраты определяются исходя из индивидуальных фактических затрат учреждения в базовом году.
Использование индивидуальных нормативов дало возможность осуществить плавный и безболезненный переход учреждений системы Минобрнауки России на новые принципы финансирования с учетом особенностей каждого образовательного учреждения, специфики предоставляемых услуг, сложившейся материально-технической базы и других факторов, оказывающих существенное влияние на стоимость подготовки студентов. Однако индивидуальные нормативы по своей сути не являются нормативами как таковыми и могут использоваться лишь в качестве временной переходной меры.
Следующим, ключевым этапом реформы механизмов финансирования учреждений профессионального образования является переход на групповые нормативы затрат. Что следует понимать под групповыми нормативами затрат применительно к учреждениям профессионального образования? Совместные методические рекомендации Минфина России и Минэкономразвития России говорят об установлении нормативных затрат в среднем по группе учреждений (либо по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов), которые рассчитываются как отношение суммы нормативных затрат на оказание единицы государственной услуги по всем учреждениям, входящим в группу, на количество указанных учреждений.
Как показали исследования, внедрение групповых (единых) нормативов затрат для групп учреждений профессионального образования в контексте указанных методических рекомендаций не представляется целесообразным. Это связано с тем, что сложившиеся группы подведомственных Минобрнауки России учреждений профессионального образования, имеющие определенный профиль или статус, объединяют в себя учреждения с различным набором специальностей, весьма различающихся с точки зрения затрат на обучение.
Так, в системе высшего профессионального образования (ВПО) среди группы классических университетов имеется значительная доля таких, где обучение проводится в основном по педагогическим и экономическим специальностям. Среди технических университетов часть предлагает высокотехнологические специальности, требующие значительных затрат на покупку и содержание дорогостоящего оборудования. Другие специализируются преимущественно на теоретических и управленческих аспектах, где затраты на подготовку специалистов существенно ниже.
Статус вуза также выступает фактором, дифференцирующим стоимость обучения: затраты на обучение в национальных исследовательских и федеральных университетах выше (на 20−60 %), чем в большинстве других вузов. Поэтому Минобрнауки России принято решение формировать нормативы затрат в разрезе групп специальностей и направлений подготовки по всей совокупности подведомственных вузов. Переход на использование единых нормативов затрат по специальностям и направлениям подготовки — второй этап реформы финансирования федеральных государственных бюджетных учреждений профессионального образования.
Новый методологический подход
В 2011 и 2012 годах нашей компанией по заданию Минобрнауки России проведена большая работа по расчету и апробации вариантов применения нормативов затрат в разрезе специальностей и направлений подготовки. Сформирован новый методологический подход к расчету нормативов затрат на оказание государственных услуг профессионального образования. Его отличает принципиально новая группировка специальностей и направлений подготовки, отражающая объективные различия в стоимости обучения. Действующая классификация в разрезе укрупненных групп специальностей и направлений (УГСН) для этих целей использоваться не может, поскольку УГСН формировались для конкретных задач планирования и организации учебного процесса, а не в целях расчета объемов финансирования. В состав одной УГСН нередко входят специальности схожего профиля, которые значительно различаются по затратам трудовых и материальных ресурсов.
В результате для ВПО были сформированы девять групп специальностей (направлений), которые отличаются друг от друга стоимостью годовой подготовки в расчете на одного студента:
1 специальности, не требующие лабораторного оборудования (например, гуманитарные и социальные науки, образование и педагогика, экономика и управление);
2 специальности, требующие лабораторного оборудования (информационная безопасность, геодезия и землеустройство, автоматика и управление и др);
3 специальности, требующие особо сложного лабораторного оборудования (приборостроение и оптотехника, оружие и системы вооружения, авиационная и ракетно-космическая техника и др.);
4 специальности с установленным соотношением численности преподавателей и студентов 1:8 (например, физическая культура для лиц с отклонениями в состоянии здоровья);
5 специальности с установленным соотношением численности преподавателей и студентов 1:7 (например, специальное (дефектологическое) образование);
6 специальности с установленным соотношением численности преподавателей и студентов 1:6 (например, теория и история искусств, киноведение, продюсерство);
7 специальности с установленным соотношением численности преподавателей и студентов 1:5 (например, драматургия, режиссура кино и телевидение);
8 специальности с установленным соотношением численности преподавателей и студентов 1:4 (например, живопись и изящные искусства, актерское искусство, архитектура);
9 приоритетные специальности и направления подготовки, соответствующие целям модернизации и технологического развития экономики (установлены распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. №
Ключевыми факторами, определяющими различия в стоимости обучения между группами, являются:
- трудоемкость обучения, определяемая через соотношение численности преподавателей и студентов;
- требования к квалификации профессорско-преподавательского состава;
- необходимость дополнительного учебно-вспомогательного персонала для некоторых специальностей (например, дополнительный штат лаборантов);
- необходимость различного рода лабораторного оборудования;
- затраты на производственную практику.
На основе проведенных расчетов в качестве базового (минимального) норматива было принято медианное значение стоимости обучения бакалавра по специальностям первой стоимостной группы, составившее 60,2 тыс. руб. В базовый норматив входят затраты, непосредственно связанные с оказанием образовательной услуги (57,5 %), на общехозяйственные нужды (35,5 %) и прочие расходы. Нормативы для остальных групп специальностей рассчитываются путем индексации затрат базового норматива на коэффициенты, отражающие специфику подготовки по каждой из групп специальностей.
Наибольший повышающий коэффициент предусмотрен для группы с особым соотношением численности преподавателей и студентов 1:4 (1,86 — для программ бакалавриата и специалитета, 2,12 — для программ магистратуры), а также для группы приоритетных специальностей и направлений подготовки. Этот коэффициент получен в результате применения повышающего коэффициента к группе затрат «Фонд оплаты труда профессорско-преподавательского состава», составляющей значительную долю в нормативе (57,4 %). Для приоритетных специальностей и направлений подготовки применяются повышающие коэффициенты к группам затрат, которые должны быть увеличены согласно поручению Президента РФ.
Полученные нормативы являются основой для формирования субсидии на финансовое обеспечение государственного задания учреждений ВПО. Однако они не учитывают факторов, формирующих объективные различия в стоимости образовательных услуг между учреждениями ВПО. К ним относятся:
- установленное для учреждения индивидуальное соотношение численности преподавателей и студентов;
- географическое положение;
- принадлежность к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ;
- принадлежность учреждения к категории «национальный исследовательский университет» или «федеральный университет».
Для учета этих факторов разработана система корректирующих коэффициентов. Чтобы рассчитать размер финансового обеспечения выполнения государственного задания для конкретного вуза, базовый норматив умножается на контингент обучающихся по данной специальности и на соответствующие корректирующие коэффициенты, отражающие стоимость обучения по группе специальностей и особенности вуза. Максимальный норматив затрат по специальностям (направлениям подготовки) на единицу государственной услуги составляет для программ бакалавриата и специалитета 112,0 тыс. руб., для программ магистратуры — 127,6 тыс. руб.
Региональный опыт
Закон №
Новые принципы финансирования государственных учреждений подразумевают доступность и понятность механизмов распределения средств государственного бюджета. С этой целью, в частности, учредители должны разработать и утвердить отраслевые порядки определения нормативных затрат на оказание государственных услуг. Как показывает опыт регионов, в ряде случаев такие порядки учредителем не утверждены. В других же регионах отраслевые порядки утверждены, но рассматриваются учредителями как внутренний документ, к которому учреждения не получают доступа.
Методики определения нормативных затрат имеют существенные различия. Так, наблюдается большое разнообразие в том, какая часть расходов включается в нормативные затраты на оказание государственной услуги. Есть регионы, где в них входят только фонд оплаты труда педагогического персонала и материальные запасы. В других регионах абсолютно все расходы включаются в нормативные затраты на оказание государственных услуг, а следовательно, напрямую зависят от их объема. Ряд региональных методик декларирует использование нормативного метода, однако реальный расчет осуществляется от фактически сложившихся затрат. Встречаются методики, которые требуют огромного количества расчетов, но фактически являются подгонкой к объемам выделенных лимитов.
Часть регионов применяет индивидуальные нормативы затрат, другая часть использует базовый норматив с применением корректирующих коэффициентов. Некоторые регионы учитывают особенности образовательных учреждений посредством уточняющих коэффициентов, применяемых к единым нормативам, другие применяют дифференцированные нормативы по группам учреждений как в отношении общих нормативов затрат в целом, так и в отношении отдельных элементов затрат.
Так, в Кемеровской области установлены нормативы расходов на одного обучающегося по группам профессий (кластерам) в разрезе отраслей. В Новосибирской области разработаны специальные нормативы для программ профессиональной подготовки с использованием высокотехнологичного оборудования в ресурсных центрах. В Тамбовской области нормативы дифференцированы как в зависимости от групп специальностей, так и от уровня подготовки. В Астраханской области учли удорожание учебных занятий и естественный отсев студентов по годам обучения и ввели соответствующие коэффициенты для использования в расчетах нормативов. В Республике Башкортостан используют коэффициенты, учитывающие оптимальное соотношение численности основного персонала к численности прочего персонала.
В целом у регионов имеется большой опыт определения нормативов затрат при расчете стоимости услуги (базовой программы) в учреждениях начального и среднего профессионального образования с применением поправочных коэффициентов, учитывающих удорожание по группам профессий, годам обучения и т. д. Однако требуется выработка единых подходов в русле дальнейшего развития нормативного финансирования.
Проблемами является низкое качество региональной нормативно-правовой базы, регулирующей процессы формирования и выполнения государственного задания, а также низкая степень прозрачности механизмов распределения бюджетных средств. К наиболее существенным проблемам следует отнести отсутствие унифицированных в масштабах страны перечней услуг и единиц их измерения, механизмов влияния федеральных органов власти на эффективность реализации государственной политики в сфере профессионального образования региональными органами исполнительной власти.
Перспективы
К июню 2013 года Правительству РФ необходимо обеспечить осуществление перехода к нормативно-подушевому финансированию образовательных программ ВПО, а также повышение нормативов финансирования ведущих университетов, осуществляющих подготовку специалистов по инженерным, медицинским и естественнонаучным направлениям (в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599). При этом необходимо учесть, что расчет нормативов затрат должен осуществляться с учетом особенностей реализации образовательных программ, то есть в разрезе специальностей (направлений подготовки).
В соответствии с планом поэтапного перехода на новую систему финансирования на 2012/13 учебный год устанавливается финансовое обеспечение выполнения государственного задания на основе единых нормативов по специальностям (направлениям подготовки) только для студентов первого курса. На 2013/14 учебный год — для студентов первого и второго курсов. На 2014/15 учебный год — для студентов первого — третьего курсов. На 2015/16 учебный год — первого — четвертого курсов. И, наконец, в 2016/17 учебном году планируется завершить переход на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в вузах системы Минобрнауки России на основе нормативов по специальностям (направлениям подготовки). При этом не исключаются корректировки как в составе стоимостных групп специальностей и направлений подготовки, так и в корректирующих коэффициентах на особенности учреждений. Такой подход позволит осуществить плавный переход на финансирование по специальностям, обеспечить объективность и прозрачность бюджетного планирования, а также ясность механизмов распределения средств государственного бюджета всем заинтересованным сторонам.
