В последнее десятилетие наша страна осуществляет коренную реформу системы хозяйственных отношений. Этот процесс требует активного участия региональных органов власти в решении финансово-экономических проблем. Очевидно, что необходимо создать новую, более эффективную модель управления финансовыми ресурсами. И в первую очередь, нужно совершенствовать систему управления государственными финансами.
Согласно ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации введено казначейское исполнение бюджетов. На основании этой же статьи казначейское исполнение бюджета является полномочием субъектов Российской Федерации. Данные полномочия могут быть переданы центру (полностью или частично) только на добровольной основе.
В большинстве регионов сегодня сложились необходимые условия для внедрения эффективной системы казначейского исполнения бюджетов. Это предполагает строгое распределение обязанностей между структурами законодательной и исполнительной власти, наличие эффективно действующего руководящего органа, его заинтересованность и готовность к созданию прогрессивной структуры.
Объективно существуют два подхода к организации казначейского исполнения региональных бюджетов.
Первый — подразумевает использование организационной структуры и нормативно-методической базы федерального казначейства РФ. Безусловно, есть необходимость в централизации ряда параметров бюджетной системы Федерации — таких как правовые, учетные, процедурные, информационные. Но передача исполнения региональных бюджетов на обслуживание в органы федерального казначейства в полном объеме, обещая очевидные выгоды от проведения единой учетной и финансовой политики, представляется достаточно проблематичной. Ведь более чем трехлетний опыт даже частичного кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов органами федерального казначейства выявил целый ряд серьезнейших недостатков такого подхода:
• Создание высокоцентрализованной модели управления бюджетами не соответствует основополагающим принципам бюджетного федерализма, снижает уровень самостоятельности и ответственности региональных органов власти за проведение бюджетной политики и ее результаты;
• крайне низка заинтересованность федерального казначейства в удовлетворении индивидуальных потребностей регионов;
• страдает полнота и оперативность предоставляемой информации. Правила кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов утверждены приказом Минфина России от 19.04.2000 г. №46н. (Очевидно, что нормы Правил не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, но на все наши запросы о предоставлении дополнительной информации мы каждый раз получаем стандартный ответ: «Предоставление органами федерального казначейства отчетов, не предусмотренных Правилами, не представляется возможным»);
• в органах федерального казначейства отсутствуют современные информационные системы, способные выполнять технологические требования казначейского исполнения бюджетов всех уровней. Налицо тот факт, что федеральное казначейство располагает лишь несколькими разрозненными программными продуктами (по доходам, расходам, сметам, учету капитальных вложений), функционально не связанными между собой.
В основе второго подхода лежит создание субъектом Федерации собственной системы казначейства. К недостатку этой схемы традиционно относят необходимость построения информационной и организационной инфраструктур каждым регионом — создание и функционирование параллельных федеральному казначейству структур. По мнению некоторых специалистов, это «увеличит общегосударственные затраты на обслуживание консолидированного бюджета Российской Федерации». При этом необходимо отметить, что конкретными сравнительными расчетами ни Минфин России, ни кто-либо другой эту позицию до сих пор не подкрепил.
В то же время многим очевидны преимущества казначейского исполнения региональных бюджетов собственными силами:
• Сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции региональных органов власти и полная ответственность за конечный результат;
• возможность оперативного изменения технологии исполнения бюджета региона в рамках тех прав, которые имеются в соответствии с федеральным законодательством;
• возможность ведения управленческого учета операций по исполнению бюджета в полном соответствии с требованиями законодательной и исполнительной власти региона;
• децентрализованный переход на казначейскую систему исполнения региональных бюджетов возможен в более сжатые сроки. Опыт реализации субнациональных казначейств (например, в Чувашии) свидетельствует: срок перехода составляет от 9 до 18 месяцев.
В сущности, и первый, и второй подходы имеют свои «плюсы» и «минусы». Какой же все-таки вариант перехода на казначейскую систему более предпочтителен? Заместитель председателя правительства РФ В.Б. Христенко в своей программной статье «Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий», опубликованной «Российской газетой» 17.02.2001 г.), утверждал: «Бюджеты всех уровней должны перейти на казначейское исполнение, однако форсированный перевод всех регионов, получающих трансферты, на обслуживание федеральным казначейством может лишь замедлить формирование единой казначейской системы исполнения бюджетов, поскольку потребует огромных единовременных вложений, повысит риски принятия неоптимальных решений и приведет к росту «неформальных» региональных бюджетов. Субъектам Федерации (за исключением высокодотационным или находящимся в финансовом кризисе) должно быть предоставлено право выбора между обслуживанием федеральным казначейством и созданием в течение установленного срока собственных казначейств, отвечающих единым федеральным стандартам.»
Такой подход представляется наиболее взвешенным и не случайно именно он зафиксирован в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной постановлением правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. №584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»: «К 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, будет осуществляться территориальными органами федерального казначейства».
В рамках этого подхода в 2001–2003 гг. многие регионы создали собственные казначейские органы и с их помощью обеспечивают исполнение своих бюджетов. В период внедрения казначейских систем исполнения бюджетов в субъектах Российской Федерации проведены большие организационные мероприятия, затрачены значительные финансовые ресурсы. В результате удалось не только стабилизировать социально-экономическое положение, но и добиться определенных успехов в бюджетной сфере, отраслях народного хозяйства.
Правительство Калужской области рассмотрело различные варианты перехода на казначейское исполнение бюджета. Был проведен анализ имеющихся на рынке программных комплексов по автоматизации казначейского исполнения бюджетов. И вот в декабре 2000 г. появилось решение о создании регионального казначейства с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом — разработки ЗАО «Координационный центр «СИСТЕМА».
К лету 2001 г. все получатели средств областного бюджета, находящиеся в областном центре, были переведены на обслуживание через лицевые казначейские счета. В 25 районных финансовых органах были созданы казначейские подразделения, с ними налажены каналы связи, проведено обучение сотрудников. Все районные подразделения с 1 января 2002 г. приступили к ведению операций со средствами областного бюджета по получателям средств, расположенным на их территориях.
Сейчас уже завершен перевод на казначейское исполнение местных бюджетов области. В 2003 г. в едином информационном пространстве с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом мы будем формировать отчет об исполнении консолидированного бюджета области.
Мы добились полной «прозрачности» областного бюджета, исполняемого нашим казначейством, жесткого контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Областное казначейство осуществляет в едином программном комплексе регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям экономической классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. Региональное казначейство гарантирует ежедневную оперативную информацию об исполнении бюджета с любой степенью детализации. Благодаря этому значительно сократились сроки формирования проекта бюджета на 2003 г. (областной бюджет на этот год был принят уже в ноябре 2002 г.). Отчет об исполнении областного бюджета за 2002 г. представлен в Законодательное Собрание области 25 января 2003 г.
За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами получатели бюджетных средств областного бюджета в течение 2001–2003 гг. своевременно получают заработную плату, вне зависимости от сроков поступления доходов, что способствует снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в регионе. Калужская область не прибегала за этот период к кредитным заимствованиям в банковской сфере, сэкономив тем самым более 20 млн руб. невыплаченных процентов и, в результате, полностью окупила расходы на создание собственного казначейства.
Сегодня исполнение федерального бюджета регламентировано Бюджетным кодексом РФ и нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, но единых правил и стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней не существует. Имеется информация, что их разработка ведется, но когда и в каком виде они будут утверждены — пока неясно. В Калужской области в рамках компетенции органов государственной власти приняты нормативные правовые акты, которые строго определяют последовательность взаимодействия участников бюджетного процесса, правила и нормы ведения управленческого учета, формы документооборота.
Таким образом, можно сказать, что у нас созданы все необходимые условия для исполнения областного бюджета в полном объеме областным казначейством. При этом мы готовы предоставлять любую информацию, в любом объеме, с любой периодичностью — к примеру, тем же органам федерального казначейства.
В этой связи, по меньшей мере странно видеть в проекте изменений к Бюджетному кодексу Российской Федерации норму об обязательном кассовом обслуживании исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы органами федерального казначейства.
Во-первых, обязательность перехода противоречит принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции Российской Федерации. Ведь исполнение бюджета субъекта Федерации Конституцией РФ не отнесено ни к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации (ст. 72). Поэтому субъект Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладает всей полнотой государственной власти по исполнению бюджета.
Во-вторых, нет ответа на вопрос о компенсации затрат, понесенных регионами на создание собственных казначейских систем (что осуществлялось в рамках стратегии правительства России).
И, наконец, в-третьих: если целью централизации исполнения бюджетов является полная «открытость» региональных бюджетов для федерального центра, то почему избран именно такой путь?
Представляется, что до получения аргументированных ответов на эти вопросы оптимальным было бы решение о сохранении у регионов возможности выбора.
Справка «Бюджета»
БРЕДИХИН Леонид Васильевич, родился 25 мая 1951 г. во Владивостоке.
В 1975 г. окончил Харьковский инженерно-экономический институт по специальности «бухгалтерский учет», квалификация «экономист».
С 1975 по 1990 гг. работал на различных должностях на Прикаспийском горно-металлургическом комбинате.
С 1990 по 1996 гг. — директор по финансово-экономическим вопросам Обнинского управления строительства.
С 1996 по 1997 гг. — заместитель генерального директора по финансам, экономике, учету и организации управления ЗАО «Евротерминал Обнинск».
С 1997 по 2000 гг. — вице-президент ЗАО «Холдинг Евротерминал Обнинск».
В декабре 2000 г. назначен заместителем губернатора Калужской области.
Журнал «Бюджет» №7 июль 2003 г.
Согласно ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации введено казначейское исполнение бюджетов. На основании этой же статьи казначейское исполнение бюджета является полномочием субъектов Российской Федерации. Данные полномочия могут быть переданы центру (полностью или частично) только на добровольной основе.
В большинстве регионов сегодня сложились необходимые условия для внедрения эффективной системы казначейского исполнения бюджетов. Это предполагает строгое распределение обязанностей между структурами законодательной и исполнительной власти, наличие эффективно действующего руководящего органа, его заинтересованность и готовность к созданию прогрессивной структуры.
Объективно существуют два подхода к организации казначейского исполнения региональных бюджетов.
Первый — подразумевает использование организационной структуры и нормативно-методической базы федерального казначейства РФ. Безусловно, есть необходимость в централизации ряда параметров бюджетной системы Федерации — таких как правовые, учетные, процедурные, информационные. Но передача исполнения региональных бюджетов на обслуживание в органы федерального казначейства в полном объеме, обещая очевидные выгоды от проведения единой учетной и финансовой политики, представляется достаточно проблематичной. Ведь более чем трехлетний опыт даже частичного кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов органами федерального казначейства выявил целый ряд серьезнейших недостатков такого подхода:
• Создание высокоцентрализованной модели управления бюджетами не соответствует основополагающим принципам бюджетного федерализма, снижает уровень самостоятельности и ответственности региональных органов власти за проведение бюджетной политики и ее результаты;
• крайне низка заинтересованность федерального казначейства в удовлетворении индивидуальных потребностей регионов;
• страдает полнота и оперативность предоставляемой информации. Правила кассового обслуживания исполнения региональных бюджетов утверждены приказом Минфина России от 19.04.2000 г. №46н. (Очевидно, что нормы Правил не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, но на все наши запросы о предоставлении дополнительной информации мы каждый раз получаем стандартный ответ: «Предоставление органами федерального казначейства отчетов, не предусмотренных Правилами, не представляется возможным»);
• в органах федерального казначейства отсутствуют современные информационные системы, способные выполнять технологические требования казначейского исполнения бюджетов всех уровней. Налицо тот факт, что федеральное казначейство располагает лишь несколькими разрозненными программными продуктами (по доходам, расходам, сметам, учету капитальных вложений), функционально не связанными между собой.
В основе второго подхода лежит создание субъектом Федерации собственной системы казначейства. К недостатку этой схемы традиционно относят необходимость построения информационной и организационной инфраструктур каждым регионом — создание и функционирование параллельных федеральному казначейству структур. По мнению некоторых специалистов, это «увеличит общегосударственные затраты на обслуживание консолидированного бюджета Российской Федерации». При этом необходимо отметить, что конкретными сравнительными расчетами ни Минфин России, ни кто-либо другой эту позицию до сих пор не подкрепил.
В то же время многим очевидны преимущества казначейского исполнения региональных бюджетов собственными силами:
• Сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции региональных органов власти и полная ответственность за конечный результат;
• возможность оперативного изменения технологии исполнения бюджета региона в рамках тех прав, которые имеются в соответствии с федеральным законодательством;
• возможность ведения управленческого учета операций по исполнению бюджета в полном соответствии с требованиями законодательной и исполнительной власти региона;
• децентрализованный переход на казначейскую систему исполнения региональных бюджетов возможен в более сжатые сроки. Опыт реализации субнациональных казначейств (например, в Чувашии) свидетельствует: срок перехода составляет от 9 до 18 месяцев.
В сущности, и первый, и второй подходы имеют свои «плюсы» и «минусы». Какой же все-таки вариант перехода на казначейскую систему более предпочтителен? Заместитель председателя правительства РФ В.Б. Христенко в своей программной статье «Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий», опубликованной «Российской газетой» 17.02.2001 г.), утверждал: «Бюджеты всех уровней должны перейти на казначейское исполнение, однако форсированный перевод всех регионов, получающих трансферты, на обслуживание федеральным казначейством может лишь замедлить формирование единой казначейской системы исполнения бюджетов, поскольку потребует огромных единовременных вложений, повысит риски принятия неоптимальных решений и приведет к росту «неформальных» региональных бюджетов. Субъектам Федерации (за исключением высокодотационным или находящимся в финансовом кризисе) должно быть предоставлено право выбора между обслуживанием федеральным казначейством и созданием в течение установленного срока собственных казначейств, отвечающих единым федеральным стандартам.»
Такой подход представляется наиболее взвешенным и не случайно именно он зафиксирован в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной постановлением правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. №584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»: «К 2005 году должен быть в основном завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, будет осуществляться территориальными органами федерального казначейства».
В рамках этого подхода в 2001–2003 гг. многие регионы создали собственные казначейские органы и с их помощью обеспечивают исполнение своих бюджетов. В период внедрения казначейских систем исполнения бюджетов в субъектах Российской Федерации проведены большие организационные мероприятия, затрачены значительные финансовые ресурсы. В результате удалось не только стабилизировать социально-экономическое положение, но и добиться определенных успехов в бюджетной сфере, отраслях народного хозяйства.
Правительство Калужской области рассмотрело различные варианты перехода на казначейское исполнение бюджета. Был проведен анализ имеющихся на рынке программных комплексов по автоматизации казначейского исполнения бюджетов. И вот в декабре 2000 г. появилось решение о создании регионального казначейства с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом — разработки ЗАО «Координационный центр «СИСТЕМА».
К лету 2001 г. все получатели средств областного бюджета, находящиеся в областном центре, были переведены на обслуживание через лицевые казначейские счета. В 25 районных финансовых органах были созданы казначейские подразделения, с ними налажены каналы связи, проведено обучение сотрудников. Все районные подразделения с 1 января 2002 г. приступили к ведению операций со средствами областного бюджета по получателям средств, расположенным на их территориях.
Сейчас уже завершен перевод на казначейское исполнение местных бюджетов области. В 2003 г. в едином информационном пространстве с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом мы будем формировать отчет об исполнении консолидированного бюджета области.
Мы добились полной «прозрачности» областного бюджета, исполняемого нашим казначейством, жесткого контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Областное казначейство осуществляет в едином программном комплексе регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям экономической классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы. Региональное казначейство гарантирует ежедневную оперативную информацию об исполнении бюджета с любой степенью детализации. Благодаря этому значительно сократились сроки формирования проекта бюджета на 2003 г. (областной бюджет на этот год был принят уже в ноябре 2002 г.). Отчет об исполнении областного бюджета за 2002 г. представлен в Законодательное Собрание области 25 января 2003 г.
За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами получатели бюджетных средств областного бюджета в течение 2001–2003 гг. своевременно получают заработную плату, вне зависимости от сроков поступления доходов, что способствует снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в регионе. Калужская область не прибегала за этот период к кредитным заимствованиям в банковской сфере, сэкономив тем самым более 20 млн руб. невыплаченных процентов и, в результате, полностью окупила расходы на создание собственного казначейства.
Сегодня исполнение федерального бюджета регламентировано Бюджетным кодексом РФ и нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, но единых правил и стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней не существует. Имеется информация, что их разработка ведется, но когда и в каком виде они будут утверждены — пока неясно. В Калужской области в рамках компетенции органов государственной власти приняты нормативные правовые акты, которые строго определяют последовательность взаимодействия участников бюджетного процесса, правила и нормы ведения управленческого учета, формы документооборота.
Таким образом, можно сказать, что у нас созданы все необходимые условия для исполнения областного бюджета в полном объеме областным казначейством. При этом мы готовы предоставлять любую информацию, в любом объеме, с любой периодичностью — к примеру, тем же органам федерального казначейства.
В этой связи, по меньшей мере странно видеть в проекте изменений к Бюджетному кодексу Российской Федерации норму об обязательном кассовом обслуживании исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы органами федерального казначейства.
Во-первых, обязательность перехода противоречит принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции Российской Федерации. Ведь исполнение бюджета субъекта Федерации Конституцией РФ не отнесено ни к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации (ст. 72). Поэтому субъект Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладает всей полнотой государственной власти по исполнению бюджета.
Во-вторых, нет ответа на вопрос о компенсации затрат, понесенных регионами на создание собственных казначейских систем (что осуществлялось в рамках стратегии правительства России).
И, наконец, в-третьих: если целью централизации исполнения бюджетов является полная «открытость» региональных бюджетов для федерального центра, то почему избран именно такой путь?
Представляется, что до получения аргументированных ответов на эти вопросы оптимальным было бы решение о сохранении у регионов возможности выбора.
Справка «Бюджета»
БРЕДИХИН Леонид Васильевич, родился 25 мая 1951 г. во Владивостоке.
В 1975 г. окончил Харьковский инженерно-экономический институт по специальности «бухгалтерский учет», квалификация «экономист».
С 1975 по 1990 гг. работал на различных должностях на Прикаспийском горно-металлургическом комбинате.
С 1990 по 1996 гг. — директор по финансово-экономическим вопросам Обнинского управления строительства.
С 1996 по 1997 гг. — заместитель генерального директора по финансам, экономике, учету и организации управления ЗАО «Евротерминал Обнинск».
С 1997 по 2000 гг. — вице-президент ЗАО «Холдинг Евротерминал Обнинск».
В декабре 2000 г. назначен заместителем губернатора Калужской области.
Журнал «Бюджет» №7 июль 2003 г.
