Президент утвердил новую редакцию Таможенного кодекса РФ, который вступит в силу с 1 января 2004 г. Изменения были внесены в 439 статей закона. По просьбе редакции таможенное законодательство комментирует один из авторов нового закона, заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Госдумы Валерий ДРАГАНОВ
— Какие наиболее важные изменения были внесены в Таможенный кодекс?
— Я бы сказал, что это не изменения, а скорее, создание нового кодекса. Принятый документ более отвечает потребностям экономики и людей, чем предыдущий закон. Прежнее таможенное законодательство не способствовало созданию условий для легализации и поддержания деловой активности граждан и не обеспечивало надлежащей защиты граждан при пересечении ими границы: вечно меняющиеся правила, риски, непредвиденные обстоятельства, субъективизм инспекторов — да мало ли что еще... Что касается бизнеса, то с принятием нового Таможенного кодекса для предпринимателей открываются совершенно новые перспективы. Например раньше они платили таможенную пошлину и налоги, независимо от того, очищен товар, выпущен, декларирован или нет. Эта схема больше похожа на «предоплату», на авансовый платеж государству. Получалось, что бизнес по сути кредитовал государство, неся большие убытки. И, конечно, отмена этой схемы — очень серьезный шаг. Практически государство отменяет механизм, благодаря которому серьезно зарабатывало.
Или другой пример: товар ранее направлялся туда, куда укажет таможенник. Позиция таможни была такой: положите товар на склад временного хранения, а потом будем разбираться. Сейчас же владелец или собственник товара или уполномоченное лицо сами определяют, куда направить товар. Естественно, он идет туда, куда это выгодно, где меньше издержек, поскольку на рынок товар выгоднее доставить самым коротким путем. И власть теперь не может влиять на решение собственника товара. Безусловно, это признак свободы торговли. В Конституции записано, что товар имеет свободу обращения, но на практике до сих пор этого не было. Правда, очень важно проконтролировать, могут ли некоторые товары вообще находиться на таможенной территории, и у государства есть все возможности для осуществления функций контроля. Это предусмотрено в Таможенном кодексе. Например, когда речь идет об угрозе безопасности (эпидемии, военном кризисе или терроризме), государство может закрыть 50 пропускных пунктов.
На товары текущего обихода (а их тысячи наименований) распространяется презумпция невиновности. Товар направляется получателю, а оформление происходит параллельно. Если у таможни есть подозрение, что движение товара носит преступный характер, у нее есть возможности при наличии доказательств возбуждать уголовные и административные процедуры. Но главное — теперь государство не может изменить ни маршрут движения товара, ни его конкретное место поступления.
Еще один важный момент — изменение сроков таможенной очистки товара. В законе четко записано, что на это отводится не более трех суток. Однако предприниматели до сих пор не могут в это поверить . Поскольку привыкли ждать порой по 10–20 дней, иногда месяц, пока пройдет эта процедура.
— А если таможенная служба не уложится в отведенные законом сроки?
— В этом случае предприниматель обратится в суд, который определит все издержки, понесенные бизнесменом. Тогда государство позаботится о таких организации контроля и уровне администрирования этого процесса, при которых срывов сроков не будет. Иначе государственные инстанции просто завалят законными исками.
Кстати, о суде. Подавляющее число статей регулирующего свойства в Таможенном кодексе являются прямыми. То, что записано в законе, не могут изменить ни правительство, ни президент, ни ГТК. Конечно, в кодексе предусмотрена возможность издания так называемых «иных правовых актов». Но даже если президент или правительство издают какой-либо нормативный акт, он не должен противоречить Таможенному кодексу. Иначе этот акт будет признан недействительным. Любой подзаконный акт, противоречащий Таможенному кодексу, может быть легко отменен в судебном порядке.
Не может быть никаких толкований положений Таможенного кодекса по усмотрению органов исполнительной власти. А это означает, что резко снижается субъективизм государства по отношению к предпринимателям: административное давление, вмешательство в деятельность предпринимателей и т.п. Значит, доверие между властью и бизнесом заметно повышается. Это своего рода социальный договор между ведомством и бизнесом: предприниматели выполняют «легкий» закон (а мы его сделали действительно легким), а государство должно будет контролировать те сферы, которые наиболее опасны — борьбу с преступностью, терроризмом, неплательщиками налогов... Пока что у нас вся сфера бизнеса априори находится в зоне возможной виновности. Таможенный кодекс изменяет развитие ситуации прямо в противоположную сторону. Таможенные отношения вводятся в конституционное поле, человек признается высшей ценностью, а бизнес получает свободу торговать.
— Но ведь существует проблема недобросовестных экспортеров. Предусматривает ли новая редакция Кодекса способы борьбы с ними?
— Для того чтобы понять, какая сегодня должна быть норма отношений между государством и экспортерами, нужно разобраться в том, кто сегодня более виновен: неэффективное государство, потому что всегда завышало планку обязательной продажи валютной выручки, не возвращало вовремя НДС, лжеэкспортеры, которые требовали возврата НДС или честный бизнес? А практика показала: чем благоприятнее инвестиционный климат, тем чаще деньги возвращаются назад. Ведь деньги все равно пойдут не туда, куда им укажут политики или законодатель, а куда им выгодно. Капитал, даже если это предписывает закон, все равно не будет направлен по заведомо убыточному пути. Поскольку, если деньги не будут «делать» деньги, тогда никакие законы не нужны. А именно по убыточному пути государство пыталось направить средства валютной выручки. Чтобы снять проблему лжеэкспортеров, нужно повышать доверие бизнеса к государству, либерализуя нормы обязательной продажи выручки экспортеров.
Теперь что касается НДС. Лжеэкспортеров можно разделить на две категории. Одних лжеэкспортеров породили люди по сути преступные, они сознательно строят свой бизнес на мошеннических схемах. У нас с вами бизнес строится на принципе «жить по чести», а у них — свои правила игры и желание жить не по закону. Вторая категория нарушителей «тупо» пошла на использование этих схем, потому что государство брало невиданные взятки за реализацию законного права добропорядочных экспортеров на возвращение НДС. Колоссальные компании по 3–5 месяцев не могут получить возврат НДС. Чем либеральнее и четче будет закон, чем больше будет законов прямого действия, тем выше вероятность вывода из тени разных потоков капитала.
— Какова, на ваш взгляд, степень положительного влияния нового Таможенного кодекса на ход переговоров о вступлении России в ВТО?
— Принятие нового Кодекса существенно помогло нашим переговорщикам, которые ведут тяжелейшие дискуссии. Потенциальные инвесторы, наши партнеры по внешней торговле в иерархии рисков, препятствий технические и административные барьеры поставили на второе место после налогов. Снижение налогового бремени без снижения административных барьеров невозможно представлять в качестве аргумента того, что мы — рыночная страна, что наш инвестиционный климат благоприятен. Поэтому я считаю Таможенный кодекс либеральным не только в экономическом смысле, но и в плане дебюрократизации. Самое лучшее доказательство — это то, что мы ввели в закон перечень сведений и документов, которые нужно подавать при таможенном оформлении. Теперь никто не потребует: «Дайте мне справку о том, что у вас есть справка». Раньше таких документов было несколько десятков. Мы разделили их на два разных вида: собственно коммерческие (таможенные) документы и транспортные документы. Причем в надлежащих случаях транспортные документы могут служить основанием для въезда на таможенную территорию. А другие документы, включая таможенную декларацию, могут доставляться позже. То есть товар пропускается, а его оформление идет параллельно. И никто из чиновников этого положения изменить не сможет, потому что есть законодательно утвержденный исчерпывающий список документов. До этого мы предложили статью, согласно которой если нет необходимости, то этот список таможня может упрощать.
— Главное, видимо, чтобы список не расширялся?..
— Нет, такой возможности нет. Все прописано в законе. Там есть защитная статья о том, что если требования таможни противоречат Кодексу, они признаются недействительными. Если правовая норма толкуется в противоречие кодексу, то эта правовая норма не работает. И суду не надо будет тратить много времени для сопоставления многочисленных инструкций и приказов. Раньше судьи терялись: в документах сплошь и рядом смешение терминологии, многочисленные противоречия.
— Как наши партнеры по Таможенному союзу из Беларуси, Казахстана восприняли новость об утверждении нового Таможенного кодекса?
— Мы сделали такой Кодекс, который, мне кажется, приглянется в странах СНГ, чье таможенное законодательство, не исключаю, будет меняться в сторону гармонизации с нашим. Я, конечно, буду пропагандировать наш Кодекс на обсуждении в Межпарламентской ассамблее, поскольку являюсь председателем Комиссии по созданию правовой базы ЕврАзЭс. Я уже наметил на июнь внесение модифицированного Таможенного кодекса ЕврАзЭс в качестве проекта.
— Есть еще одна проблема. Хорошие законы и прогрессивный Таможенный кодекс — это все замечательно. Но не уменьшатся ли поступления в доходную часть бюджета?
— Нельзя признать нормальным, что доходная часть бюджета в большом объеме наполняется благодаря таможенной деятельности. Это говорит о том, что у нас слабая экономика. Но эти деньги идут на пенсии, пособия и социальную защиту. И, конечно, очень важно, каковы фискальные последствия нового Таможенного кодекса. А они весьма благоприятны. Таможня очень много денег давала в бюджет, будет давать еще больше. Выбивать деньги для бюджета из предпринимателей — дело неблагодарное. Деньги должны поступать в виде налогов от честных предпринимателей. И такие условия созданы.
С 1 января мы начнем мониторинг правоприменения нового закона. Почему нам вообще удалось создать такой Кодекс? Потому что в его подготовке участвовали многочисленные представители бизнеса. Мы договорились с главой ГТК Михаилом Ваниным (за что я ему очень благодарен), что мы будем тщательно отслеживать правоприменение Кодекса: где мы ошиблись, где не усмотрели возможности для коррупции, а где уж слишком пошли на поводу у желания дать свободу бизнесу, и при этом не усмотрели каких-то государственных интересов. Эти положения закона будем в оперативном порядке исправлять путем внесения поправок в Кодекс.
— А хватит ли у государства средств на поддержание и развитие таможенной инфраструктуры, которая будет работать в условиях нового Таможенного кодекса?
— Вопрос о внутреннем бюджете таможенной службы уместен. А ответ здесь очень простой. Государство должно создать условия для мощного развития таможенной инфраструктуры, вписанной в общую транспортно-торговую логистику. Денег как всегда не хватает. Не исключаю, что часть таможенных платежей можно было бы направить на создание в регионах надлежащей таможенной инфраструктуры.
В целом над Таможенным кодексом мы работали 3 года, учли свыше 6000 поправок, преодолели порядка 400 разногласий с правительством. Теперь будем следить за тем, как положения закона будут применяться на практике.
Справка «Бюджета»
ДРАГАНОВ Валерий Гаврилович, депутат Госдумы Федерального Собрания РФ, заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам, генерал-полковник таможенной службы, кандидат экономических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Родился 22 апреля 1951 г. в Донецке. Окончил Тартуский государственный университет.
С 1973 по 1991 гг. занимал различные должности в таможенной службе — от инспектора до заместителя начальника Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР.
С 1991 по 1998 гг. — заместитель председателя Государственного таможенного комитета РФ.
В 1998 по 1999г. — председатель Государственного таможенного комитета РФ
В 1999 г. избран депутатом Госдумы РФ.
Беседовал Жан Батыров
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
— Какие наиболее важные изменения были внесены в Таможенный кодекс?
— Я бы сказал, что это не изменения, а скорее, создание нового кодекса. Принятый документ более отвечает потребностям экономики и людей, чем предыдущий закон. Прежнее таможенное законодательство не способствовало созданию условий для легализации и поддержания деловой активности граждан и не обеспечивало надлежащей защиты граждан при пересечении ими границы: вечно меняющиеся правила, риски, непредвиденные обстоятельства, субъективизм инспекторов — да мало ли что еще... Что касается бизнеса, то с принятием нового Таможенного кодекса для предпринимателей открываются совершенно новые перспективы. Например раньше они платили таможенную пошлину и налоги, независимо от того, очищен товар, выпущен, декларирован или нет. Эта схема больше похожа на «предоплату», на авансовый платеж государству. Получалось, что бизнес по сути кредитовал государство, неся большие убытки. И, конечно, отмена этой схемы — очень серьезный шаг. Практически государство отменяет механизм, благодаря которому серьезно зарабатывало.
Или другой пример: товар ранее направлялся туда, куда укажет таможенник. Позиция таможни была такой: положите товар на склад временного хранения, а потом будем разбираться. Сейчас же владелец или собственник товара или уполномоченное лицо сами определяют, куда направить товар. Естественно, он идет туда, куда это выгодно, где меньше издержек, поскольку на рынок товар выгоднее доставить самым коротким путем. И власть теперь не может влиять на решение собственника товара. Безусловно, это признак свободы торговли. В Конституции записано, что товар имеет свободу обращения, но на практике до сих пор этого не было. Правда, очень важно проконтролировать, могут ли некоторые товары вообще находиться на таможенной территории, и у государства есть все возможности для осуществления функций контроля. Это предусмотрено в Таможенном кодексе. Например, когда речь идет об угрозе безопасности (эпидемии, военном кризисе или терроризме), государство может закрыть 50 пропускных пунктов.
На товары текущего обихода (а их тысячи наименований) распространяется презумпция невиновности. Товар направляется получателю, а оформление происходит параллельно. Если у таможни есть подозрение, что движение товара носит преступный характер, у нее есть возможности при наличии доказательств возбуждать уголовные и административные процедуры. Но главное — теперь государство не может изменить ни маршрут движения товара, ни его конкретное место поступления.
Еще один важный момент — изменение сроков таможенной очистки товара. В законе четко записано, что на это отводится не более трех суток. Однако предприниматели до сих пор не могут в это поверить . Поскольку привыкли ждать порой по 10–20 дней, иногда месяц, пока пройдет эта процедура.
— А если таможенная служба не уложится в отведенные законом сроки?
— В этом случае предприниматель обратится в суд, который определит все издержки, понесенные бизнесменом. Тогда государство позаботится о таких организации контроля и уровне администрирования этого процесса, при которых срывов сроков не будет. Иначе государственные инстанции просто завалят законными исками.
Кстати, о суде. Подавляющее число статей регулирующего свойства в Таможенном кодексе являются прямыми. То, что записано в законе, не могут изменить ни правительство, ни президент, ни ГТК. Конечно, в кодексе предусмотрена возможность издания так называемых «иных правовых актов». Но даже если президент или правительство издают какой-либо нормативный акт, он не должен противоречить Таможенному кодексу. Иначе этот акт будет признан недействительным. Любой подзаконный акт, противоречащий Таможенному кодексу, может быть легко отменен в судебном порядке.
Не может быть никаких толкований положений Таможенного кодекса по усмотрению органов исполнительной власти. А это означает, что резко снижается субъективизм государства по отношению к предпринимателям: административное давление, вмешательство в деятельность предпринимателей и т.п. Значит, доверие между властью и бизнесом заметно повышается. Это своего рода социальный договор между ведомством и бизнесом: предприниматели выполняют «легкий» закон (а мы его сделали действительно легким), а государство должно будет контролировать те сферы, которые наиболее опасны — борьбу с преступностью, терроризмом, неплательщиками налогов... Пока что у нас вся сфера бизнеса априори находится в зоне возможной виновности. Таможенный кодекс изменяет развитие ситуации прямо в противоположную сторону. Таможенные отношения вводятся в конституционное поле, человек признается высшей ценностью, а бизнес получает свободу торговать.
— Но ведь существует проблема недобросовестных экспортеров. Предусматривает ли новая редакция Кодекса способы борьбы с ними?
— Для того чтобы понять, какая сегодня должна быть норма отношений между государством и экспортерами, нужно разобраться в том, кто сегодня более виновен: неэффективное государство, потому что всегда завышало планку обязательной продажи валютной выручки, не возвращало вовремя НДС, лжеэкспортеры, которые требовали возврата НДС или честный бизнес? А практика показала: чем благоприятнее инвестиционный климат, тем чаще деньги возвращаются назад. Ведь деньги все равно пойдут не туда, куда им укажут политики или законодатель, а куда им выгодно. Капитал, даже если это предписывает закон, все равно не будет направлен по заведомо убыточному пути. Поскольку, если деньги не будут «делать» деньги, тогда никакие законы не нужны. А именно по убыточному пути государство пыталось направить средства валютной выручки. Чтобы снять проблему лжеэкспортеров, нужно повышать доверие бизнеса к государству, либерализуя нормы обязательной продажи выручки экспортеров.
Теперь что касается НДС. Лжеэкспортеров можно разделить на две категории. Одних лжеэкспортеров породили люди по сути преступные, они сознательно строят свой бизнес на мошеннических схемах. У нас с вами бизнес строится на принципе «жить по чести», а у них — свои правила игры и желание жить не по закону. Вторая категория нарушителей «тупо» пошла на использование этих схем, потому что государство брало невиданные взятки за реализацию законного права добропорядочных экспортеров на возвращение НДС. Колоссальные компании по 3–5 месяцев не могут получить возврат НДС. Чем либеральнее и четче будет закон, чем больше будет законов прямого действия, тем выше вероятность вывода из тени разных потоков капитала.
— Какова, на ваш взгляд, степень положительного влияния нового Таможенного кодекса на ход переговоров о вступлении России в ВТО?
— Принятие нового Кодекса существенно помогло нашим переговорщикам, которые ведут тяжелейшие дискуссии. Потенциальные инвесторы, наши партнеры по внешней торговле в иерархии рисков, препятствий технические и административные барьеры поставили на второе место после налогов. Снижение налогового бремени без снижения административных барьеров невозможно представлять в качестве аргумента того, что мы — рыночная страна, что наш инвестиционный климат благоприятен. Поэтому я считаю Таможенный кодекс либеральным не только в экономическом смысле, но и в плане дебюрократизации. Самое лучшее доказательство — это то, что мы ввели в закон перечень сведений и документов, которые нужно подавать при таможенном оформлении. Теперь никто не потребует: «Дайте мне справку о том, что у вас есть справка». Раньше таких документов было несколько десятков. Мы разделили их на два разных вида: собственно коммерческие (таможенные) документы и транспортные документы. Причем в надлежащих случаях транспортные документы могут служить основанием для въезда на таможенную территорию. А другие документы, включая таможенную декларацию, могут доставляться позже. То есть товар пропускается, а его оформление идет параллельно. И никто из чиновников этого положения изменить не сможет, потому что есть законодательно утвержденный исчерпывающий список документов. До этого мы предложили статью, согласно которой если нет необходимости, то этот список таможня может упрощать.
— Главное, видимо, чтобы список не расширялся?..
— Нет, такой возможности нет. Все прописано в законе. Там есть защитная статья о том, что если требования таможни противоречат Кодексу, они признаются недействительными. Если правовая норма толкуется в противоречие кодексу, то эта правовая норма не работает. И суду не надо будет тратить много времени для сопоставления многочисленных инструкций и приказов. Раньше судьи терялись: в документах сплошь и рядом смешение терминологии, многочисленные противоречия.
— Как наши партнеры по Таможенному союзу из Беларуси, Казахстана восприняли новость об утверждении нового Таможенного кодекса?
— Мы сделали такой Кодекс, который, мне кажется, приглянется в странах СНГ, чье таможенное законодательство, не исключаю, будет меняться в сторону гармонизации с нашим. Я, конечно, буду пропагандировать наш Кодекс на обсуждении в Межпарламентской ассамблее, поскольку являюсь председателем Комиссии по созданию правовой базы ЕврАзЭс. Я уже наметил на июнь внесение модифицированного Таможенного кодекса ЕврАзЭс в качестве проекта.
— Есть еще одна проблема. Хорошие законы и прогрессивный Таможенный кодекс — это все замечательно. Но не уменьшатся ли поступления в доходную часть бюджета?
— Нельзя признать нормальным, что доходная часть бюджета в большом объеме наполняется благодаря таможенной деятельности. Это говорит о том, что у нас слабая экономика. Но эти деньги идут на пенсии, пособия и социальную защиту. И, конечно, очень важно, каковы фискальные последствия нового Таможенного кодекса. А они весьма благоприятны. Таможня очень много денег давала в бюджет, будет давать еще больше. Выбивать деньги для бюджета из предпринимателей — дело неблагодарное. Деньги должны поступать в виде налогов от честных предпринимателей. И такие условия созданы.
С 1 января мы начнем мониторинг правоприменения нового закона. Почему нам вообще удалось создать такой Кодекс? Потому что в его подготовке участвовали многочисленные представители бизнеса. Мы договорились с главой ГТК Михаилом Ваниным (за что я ему очень благодарен), что мы будем тщательно отслеживать правоприменение Кодекса: где мы ошиблись, где не усмотрели возможности для коррупции, а где уж слишком пошли на поводу у желания дать свободу бизнесу, и при этом не усмотрели каких-то государственных интересов. Эти положения закона будем в оперативном порядке исправлять путем внесения поправок в Кодекс.
— А хватит ли у государства средств на поддержание и развитие таможенной инфраструктуры, которая будет работать в условиях нового Таможенного кодекса?
— Вопрос о внутреннем бюджете таможенной службы уместен. А ответ здесь очень простой. Государство должно создать условия для мощного развития таможенной инфраструктуры, вписанной в общую транспортно-торговую логистику. Денег как всегда не хватает. Не исключаю, что часть таможенных платежей можно было бы направить на создание в регионах надлежащей таможенной инфраструктуры.
В целом над Таможенным кодексом мы работали 3 года, учли свыше 6000 поправок, преодолели порядка 400 разногласий с правительством. Теперь будем следить за тем, как положения закона будут применяться на практике.
Справка «Бюджета»
ДРАГАНОВ Валерий Гаврилович, депутат Госдумы Федерального Собрания РФ, заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам, генерал-полковник таможенной службы, кандидат экономических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Родился 22 апреля 1951 г. в Донецке. Окончил Тартуский государственный университет.
С 1973 по 1991 гг. занимал различные должности в таможенной службе — от инспектора до заместителя начальника Главного управления государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР.
С 1991 по 1998 гг. — заместитель председателя Государственного таможенного комитета РФ.
В 1998 по 1999г. — председатель Государственного таможенного комитета РФ
В 1999 г. избран депутатом Госдумы РФ.
Беседовал Жан Батыров
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
