Грамотно расставленные акценты в структуре бюджета плюс прозрачность финансовых потоков — вот что превращает Союзное государство Беларуси и России в организм, идеально адаптированный к современным макроэкономическим тенденциям и способствующий социальному и экономическому развитию государств-участников.
О том, каким образом обеспечивается прозрачность финансовых потоков и эффективный контроль за полным и целевым использованием средств союзного бюджета, рассказывает начальник Управления казначейства Департамента финансов Постоянного Комитета Союзного государства Ольга ВЛАСЕНКО
— Ольга Владимировна, давайте начнем с исторического экскурса. Когда было принято решение о создании Союзного государства?
— 8 декабря 1999 года Российской Федерацией и Республикой Беларусь был подписан Договор о создании Союзного государства. Статья 32 этого Договора предусматривала, что исполнение бюджета Союзного государства до создания казначейства Союзного государства осуществляют казначейства государств-участников.
В декабре 2000 года Совет Министров утвердил «Порядок исполнения бюджета через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы государственного казначейства Республики Беларусь» и в 2001 года происходит переход на казначейское исполнение союзного бюджета. Для организации работы по исполнению бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств в мае 2001 года в Департаменте финансов Постоянного Комитета Союзного государства создается Управление казначейства.
— Получается, что бюджет Союзного государства старше Управления казначейства?
— До 2001 года исполнение союзного бюджета осуществлялось непосредственно через Постоянный Комитет Союзного государства, который тогда носил название Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России. Государства-участники перечисляли свои взносы на счета Исполнительного Комитета в Центральном Банке России и Национальном Банке Беларуси. Потом по платежным поручениям средства поступали непосредственно исполнителям программ, минуя государственных заказчиков и главных распорядителей средств бюджета. Нормативно-правовая база бюджетного процесса фактически отсутствовала: не существовали — положение о бюджетной классификации Союзного государства, порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, порядок предоставления средств бюджета на возвратной и возмездной основе и другие документы, которые появились позже. Не составлялась роспись бюджета, практически отсутствовал контроль за целевым использованием бюджетных средств. В результате говорить о прозрачности финансовых потоков не приходилось.
— Что сейчас представляет собой казначейская система Союзного государства?
— Сегодня на Управление казначейства Постоянного Комитета возложена ответственность за организацию и контроль исполнения бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств в соответствии с утверждаемой Государственным секретарем росписью доходов и расходов бюджета Союзного государства.
В 2001 года Советом Министров Союзного государства было принято решение о создании в Минфине России и Минфине Беларуси Казначейских групп из работников Постоянного Комитета. Предполагалось, что сотрудники Постоянного Комитета будут заниматься исполнением бюджета на территориях государств-участников. На территории Республики Беларусь в Главном государственном казначействе Министерства финансов сейчас работает наш сотрудник, который занимается организацией исполнения союзного бюджета на территории Республики. На нем лежит контроль первичных документов распорядителей средств, формирование реестра платежных поручений на перечисление средств из бюджета, составление и представление в Управление казначейства Постоянного Комитета еженедельной информации и ежемесячной отчетности об исполнении бюджета, рассмотрение бухгалтерской отчетности белорусских получателей средств бюджета.
Предполагалось, что в российском Министерстве финансов тоже будет создана наша рабочая группа. Однако этого до сих пор не произошло. Исполнением бюджета Союзного государства занимаются различные отделы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов России. Функции по исполнению союзного бюджета оказываются своего рода дополнительной нагрузкой для сотрудников, обслуживающих исполнение федерального бюджета РФ. Поэтому, что касается российского «фронта» казначейских процессов, работа ведется менее четко, и любые вопросы решаются медленнее, чем на территории Беларуси.
— Расскажите подробнее о функциях Управления казначейства Союзного государства.
— В настоящее время к основным функциям Управления казначейства относятся подготовка ежемесячных объемов (лимитов) финансирования в соответствии с утвержденной бюджетной росписью исходя из наличия средств на счетах и доведение их до национальных казначейств и органов Союзного государства. Затем, сбор, обработка и анализ информации о ходе исполнения бюджета; подготовка и представление высшим органам государственной власти Союзного государства сводной отчетности об исполнении бюджета на основании отчетов национальных казначейств и бухгалтерской отчетности органов Союзного государства.
Кроме того, Управление казначейства участвует в подготовке договоров и оформляет необходимые платежные документы на финансирование союзных программ и мероприятий, по которым Постоянный Комитет является распорядителем и получателем средств бюджета. Это печатные органы Союзного государства, союзные мероприятия в области международной и издательской деятельности, культуры, искусства, кинематографии, здравоохранения и физической культуры и др.
— Чем отличаются функции Управления Казначейства Союзного государства от функций национальных Казначейств?
— Функции не отличаются. Отличается скорее организационная структура. Казначейские системы России и Беларуси имеют территориальные органы, а Союзное государство пока не располагает сетью территориальных казначейств.
Кроме того, у Союзного государства нет собственного единого счета. Счета, которые сейчас используются для учета средств бюджета Союзного государства, открыты казначействами России и Беларуси для учета средств бюджета Союзного государства. В соответствии с нормативными правовыми актами Союзного государства Постоянный Комитет является органом, исполняющим бюджет, но при этом не располагает возможностью распоряжаться счетом, на котором аккумулируются средства бюджета.
Для того чтобы органы Союзного государства могли полностью контролировать бюджетный процесс Союзного государства, должен быть создан Единый казначейский счет Союзного государства.
— У Союзного государства есть собственные контрольно-ревизионные органы?
— На данный момент нет. Если возникает необходимость осуществить текущую проверку, Постоянный Комитет обращается с целевым запросом в КРУ Министерств финансов России и Беларуси. До создания Счетной палаты Союзного государства проверку отчета об исполнении бюджета Союзного государства осуществляют Счетная палата РФ и Комитет государственного контроля РБ.
Тот факт, что проверкой занимается группа аудиторов, состав которой постоянно меняется, участники которой постоянно отвлекаются на проверки федерального и республиканского бюджетов, неизбежно приводит к снижению качества проверок и увеличению их продолжительности.
Увы, такая ситуация, сохранится до тех пор, пока не будет создана Счетная палата Союзного государства и другие контрольные органы Союзного государства.
— Когда будет создано Союзное казначейство?
— Невозможно ответить на этот вопрос, пока не приняты политические решения, определяющие предельную точку интеграции России и Беларуси в рамках Союзного государства. Потому что именно эти решения определят его структуру.
— Вы уверены, что нет такого расклада, при котором необходимость в существовании самостоятельного Казначейства Союзного государства отпадет?
— Абсолютно. Сейчас в России, например, действует Главное управление федерального казначейства Министерства финансов, которое исполняет федеральный бюджет. Одновременно существуют региональные органы федерального казначейства, исполняющие региональные бюджеты. Скажем, на территории Ленинградской области есть казначейство, которое обеспечивает исполнение бюджета Ленинградской области. Казначейство города Санкт-Петербург — это уже другая структура. Если принимается самостоятельный бюджет Союзного государства, то и существование самостоятельной казначейской системы Союзного государства необходимо.
— Насколько открытой является сегодняшняя казначейская система Союзного государства, насколько просто "впустить" в Союзное государство еще одного участника, не нарушая отлаженных механизмов исполнения бюджета?
— Нам не придется принципиально перестраивать работу, просто бюджет будет исполняться не через два, а через три территориальных казначейства.
— Расскажите о нормативно-правовом обеспечении процесса исполнения бюджета Союзного государства.
— Два года назад Советом Министров Союзного государства был утвержден «Порядок исполнения бюджета через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы государственного казначейства Республики Беларусь». Мы проработали в соответствии с этим порядком два года и, как это обычно бывает, теперь можем указать на недоработки, ошибки. Надо сказать, что все они носят частный характер.
Предложения по изменению отдельных статей этого документа уже готовы. Теперь их надо согласовать с финансовыми органами государств-участников, после чего внести на утверждение Совета Министров Союзного государства. Это довольно длительная процедура. Но дело не только в этом. Видите ли, административная логика обычно бывает направлена против любых преобразований. А интересующие нас поправки могут привести к некоторым изменениям во взаимодействии с министерствами финансов России и Беларуси — они вынуждены будут делегировать нам больше функций.
Кроме того, в 2002 году было принято еще несколько нормативных документов, регулирующих исполнение союзного бюджета.
Это «Порядок подготовки и представления Постоянным Комитетом Союзного государства в Совет Министров полугодового и годового отчетов об исполнении бюджета Союзного государства" и "Инструкция о годовой и квартальной бухгалтерской отчетности учреждений, финансируемых из бюджета Союзного государства». Эти документы определили критерии оценки отчетности Совета Министров перед высшими органами государственного контроля
Это «Новая бюджетная классификация Союзного государства» — с момента принятия этого документа исполнение бюджета осуществляется в соответствии с росписью, в которой обозначены экономические статьи расходов. Только такой режим исполнения бюджета обеспечивает возможность верифицировать случаи нецелевого использования средств.
Принятый в апреле 2002 года порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, регламентирующий права и обязанности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, завершил формирование нашей нормативно-правовой базы.
Однако отмечу еще раз: система исполнения бюджета Союзного государства на данный момент не идеальна.
— Тогда какие преобразования сегодня необходимы?
— В первую очередь нужен единый счет, на котором будут аккумулироваться все поступающие в доход бюджета Союзного государства средства. Тогда Постоянный Комитет действительно станет органом, исполняющим бюджет Союзного государства, как это предусмотрено нормативно-правовыми актами Союзного государства, а в Управлении казначейства появится собственная бухгалтерия и баланс исполнения бюджета Союзного казначейства.
Например, сейчас имеется задолженность со стороны Республики Беларуси по отчислениям в бюджет. Но поскольку нет единого баланса, то нет и возможности отразить эту задолженность. Она существует, но не может быть зафиксирована. То же самое относится к задолженностям по возврату кредитов в бюджет.
Кроме того, как уже говорилось выше, нормативно-правовая база исполнения бюджета через национальные казначейства родилась до того, как казначейская система Союзного государства начала работать. Разумеется, предвидеть все возможные сложности было нельзя. Скажем, бюджет Союзного государства и бюджетная роспись утверждены в российских рублях. Однако в соответствии с законодательством Республики Беларусь исполнение бюджета на ее территории осуществляется в белорусских рублях. Это значит, что роспись должна быть пересчитана в белорусские рубли. В настоящее время она пересчитывается по среднегодовому курсу белорусского рубля к российскому, который установлен бюджетом Республики Беларусь. Пересчитанная роспись передается к исполнению в Главное государственное казначейство Минфина Беларуси. В определенный момент курс начинает существенно превышать среднегодовой, заложенный в республиканском бюджете. Однако никаким нормативно-правовым документом не предусмотрен порядок пересчета росписи в белорусских рублях, чтобы привести ее в соответствие с текущим курсом. В итоге получается, что каждая союзная программа или мероприятие на территории Республики Беларусь прилично теряют в средствах. А это не только сложности с закупкой оборудования, но и потери в заработной плате, стипендиях.
Впрочем, часть вопросов гармонизации бюджетного процесса может быть решена в рамках других интеграционных процессов. Например, обозначенная только что проблема утратит свою актуальность в тот момент, когда будет осуществлена привязка курса белорусского рубля к российскому.
Беседовала Елена Золотарева
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
О том, каким образом обеспечивается прозрачность финансовых потоков и эффективный контроль за полным и целевым использованием средств союзного бюджета, рассказывает начальник Управления казначейства Департамента финансов Постоянного Комитета Союзного государства Ольга ВЛАСЕНКО
— Ольга Владимировна, давайте начнем с исторического экскурса. Когда было принято решение о создании Союзного государства?
— 8 декабря 1999 года Российской Федерацией и Республикой Беларусь был подписан Договор о создании Союзного государства. Статья 32 этого Договора предусматривала, что исполнение бюджета Союзного государства до создания казначейства Союзного государства осуществляют казначейства государств-участников.
В декабре 2000 года Совет Министров утвердил «Порядок исполнения бюджета через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы государственного казначейства Республики Беларусь» и в 2001 года происходит переход на казначейское исполнение союзного бюджета. Для организации работы по исполнению бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств в мае 2001 года в Департаменте финансов Постоянного Комитета Союзного государства создается Управление казначейства.
— Получается, что бюджет Союзного государства старше Управления казначейства?
— До 2001 года исполнение союзного бюджета осуществлялось непосредственно через Постоянный Комитет Союзного государства, который тогда носил название Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России. Государства-участники перечисляли свои взносы на счета Исполнительного Комитета в Центральном Банке России и Национальном Банке Беларуси. Потом по платежным поручениям средства поступали непосредственно исполнителям программ, минуя государственных заказчиков и главных распорядителей средств бюджета. Нормативно-правовая база бюджетного процесса фактически отсутствовала: не существовали — положение о бюджетной классификации Союзного государства, порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, порядок предоставления средств бюджета на возвратной и возмездной основе и другие документы, которые появились позже. Не составлялась роспись бюджета, практически отсутствовал контроль за целевым использованием бюджетных средств. В результате говорить о прозрачности финансовых потоков не приходилось.
— Что сейчас представляет собой казначейская система Союзного государства?
— Сегодня на Управление казначейства Постоянного Комитета возложена ответственность за организацию и контроль исполнения бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств в соответствии с утверждаемой Государственным секретарем росписью доходов и расходов бюджета Союзного государства.
В 2001 года Советом Министров Союзного государства было принято решение о создании в Минфине России и Минфине Беларуси Казначейских групп из работников Постоянного Комитета. Предполагалось, что сотрудники Постоянного Комитета будут заниматься исполнением бюджета на территориях государств-участников. На территории Республики Беларусь в Главном государственном казначействе Министерства финансов сейчас работает наш сотрудник, который занимается организацией исполнения союзного бюджета на территории Республики. На нем лежит контроль первичных документов распорядителей средств, формирование реестра платежных поручений на перечисление средств из бюджета, составление и представление в Управление казначейства Постоянного Комитета еженедельной информации и ежемесячной отчетности об исполнении бюджета, рассмотрение бухгалтерской отчетности белорусских получателей средств бюджета.
Предполагалось, что в российском Министерстве финансов тоже будет создана наша рабочая группа. Однако этого до сих пор не произошло. Исполнением бюджета Союзного государства занимаются различные отделы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов России. Функции по исполнению союзного бюджета оказываются своего рода дополнительной нагрузкой для сотрудников, обслуживающих исполнение федерального бюджета РФ. Поэтому, что касается российского «фронта» казначейских процессов, работа ведется менее четко, и любые вопросы решаются медленнее, чем на территории Беларуси.
— Расскажите подробнее о функциях Управления казначейства Союзного государства.
— В настоящее время к основным функциям Управления казначейства относятся подготовка ежемесячных объемов (лимитов) финансирования в соответствии с утвержденной бюджетной росписью исходя из наличия средств на счетах и доведение их до национальных казначейств и органов Союзного государства. Затем, сбор, обработка и анализ информации о ходе исполнения бюджета; подготовка и представление высшим органам государственной власти Союзного государства сводной отчетности об исполнении бюджета на основании отчетов национальных казначейств и бухгалтерской отчетности органов Союзного государства.
Кроме того, Управление казначейства участвует в подготовке договоров и оформляет необходимые платежные документы на финансирование союзных программ и мероприятий, по которым Постоянный Комитет является распорядителем и получателем средств бюджета. Это печатные органы Союзного государства, союзные мероприятия в области международной и издательской деятельности, культуры, искусства, кинематографии, здравоохранения и физической культуры и др.
— Чем отличаются функции Управления Казначейства Союзного государства от функций национальных Казначейств?
— Функции не отличаются. Отличается скорее организационная структура. Казначейские системы России и Беларуси имеют территориальные органы, а Союзное государство пока не располагает сетью территориальных казначейств.
Кроме того, у Союзного государства нет собственного единого счета. Счета, которые сейчас используются для учета средств бюджета Союзного государства, открыты казначействами России и Беларуси для учета средств бюджета Союзного государства. В соответствии с нормативными правовыми актами Союзного государства Постоянный Комитет является органом, исполняющим бюджет, но при этом не располагает возможностью распоряжаться счетом, на котором аккумулируются средства бюджета.
Для того чтобы органы Союзного государства могли полностью контролировать бюджетный процесс Союзного государства, должен быть создан Единый казначейский счет Союзного государства.
— У Союзного государства есть собственные контрольно-ревизионные органы?
— На данный момент нет. Если возникает необходимость осуществить текущую проверку, Постоянный Комитет обращается с целевым запросом в КРУ Министерств финансов России и Беларуси. До создания Счетной палаты Союзного государства проверку отчета об исполнении бюджета Союзного государства осуществляют Счетная палата РФ и Комитет государственного контроля РБ.
Тот факт, что проверкой занимается группа аудиторов, состав которой постоянно меняется, участники которой постоянно отвлекаются на проверки федерального и республиканского бюджетов, неизбежно приводит к снижению качества проверок и увеличению их продолжительности.
Увы, такая ситуация, сохранится до тех пор, пока не будет создана Счетная палата Союзного государства и другие контрольные органы Союзного государства.
— Когда будет создано Союзное казначейство?
— Невозможно ответить на этот вопрос, пока не приняты политические решения, определяющие предельную точку интеграции России и Беларуси в рамках Союзного государства. Потому что именно эти решения определят его структуру.
— Вы уверены, что нет такого расклада, при котором необходимость в существовании самостоятельного Казначейства Союзного государства отпадет?
— Абсолютно. Сейчас в России, например, действует Главное управление федерального казначейства Министерства финансов, которое исполняет федеральный бюджет. Одновременно существуют региональные органы федерального казначейства, исполняющие региональные бюджеты. Скажем, на территории Ленинградской области есть казначейство, которое обеспечивает исполнение бюджета Ленинградской области. Казначейство города Санкт-Петербург — это уже другая структура. Если принимается самостоятельный бюджет Союзного государства, то и существование самостоятельной казначейской системы Союзного государства необходимо.
— Насколько открытой является сегодняшняя казначейская система Союзного государства, насколько просто "впустить" в Союзное государство еще одного участника, не нарушая отлаженных механизмов исполнения бюджета?
— Нам не придется принципиально перестраивать работу, просто бюджет будет исполняться не через два, а через три территориальных казначейства.
— Расскажите о нормативно-правовом обеспечении процесса исполнения бюджета Союзного государства.
— Два года назад Советом Министров Союзного государства был утвержден «Порядок исполнения бюджета через органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы государственного казначейства Республики Беларусь». Мы проработали в соответствии с этим порядком два года и, как это обычно бывает, теперь можем указать на недоработки, ошибки. Надо сказать, что все они носят частный характер.
Предложения по изменению отдельных статей этого документа уже готовы. Теперь их надо согласовать с финансовыми органами государств-участников, после чего внести на утверждение Совета Министров Союзного государства. Это довольно длительная процедура. Но дело не только в этом. Видите ли, административная логика обычно бывает направлена против любых преобразований. А интересующие нас поправки могут привести к некоторым изменениям во взаимодействии с министерствами финансов России и Беларуси — они вынуждены будут делегировать нам больше функций.
Кроме того, в 2002 году было принято еще несколько нормативных документов, регулирующих исполнение союзного бюджета.
Это «Порядок подготовки и представления Постоянным Комитетом Союзного государства в Совет Министров полугодового и годового отчетов об исполнении бюджета Союзного государства" и "Инструкция о годовой и квартальной бухгалтерской отчетности учреждений, финансируемых из бюджета Союзного государства». Эти документы определили критерии оценки отчетности Совета Министров перед высшими органами государственного контроля
Это «Новая бюджетная классификация Союзного государства» — с момента принятия этого документа исполнение бюджета осуществляется в соответствии с росписью, в которой обозначены экономические статьи расходов. Только такой режим исполнения бюджета обеспечивает возможность верифицировать случаи нецелевого использования средств.
Принятый в апреле 2002 года порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, регламентирующий права и обязанности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, завершил формирование нашей нормативно-правовой базы.
Однако отмечу еще раз: система исполнения бюджета Союзного государства на данный момент не идеальна.
— Тогда какие преобразования сегодня необходимы?
— В первую очередь нужен единый счет, на котором будут аккумулироваться все поступающие в доход бюджета Союзного государства средства. Тогда Постоянный Комитет действительно станет органом, исполняющим бюджет Союзного государства, как это предусмотрено нормативно-правовыми актами Союзного государства, а в Управлении казначейства появится собственная бухгалтерия и баланс исполнения бюджета Союзного казначейства.
Например, сейчас имеется задолженность со стороны Республики Беларуси по отчислениям в бюджет. Но поскольку нет единого баланса, то нет и возможности отразить эту задолженность. Она существует, но не может быть зафиксирована. То же самое относится к задолженностям по возврату кредитов в бюджет.
Кроме того, как уже говорилось выше, нормативно-правовая база исполнения бюджета через национальные казначейства родилась до того, как казначейская система Союзного государства начала работать. Разумеется, предвидеть все возможные сложности было нельзя. Скажем, бюджет Союзного государства и бюджетная роспись утверждены в российских рублях. Однако в соответствии с законодательством Республики Беларусь исполнение бюджета на ее территории осуществляется в белорусских рублях. Это значит, что роспись должна быть пересчитана в белорусские рубли. В настоящее время она пересчитывается по среднегодовому курсу белорусского рубля к российскому, который установлен бюджетом Республики Беларусь. Пересчитанная роспись передается к исполнению в Главное государственное казначейство Минфина Беларуси. В определенный момент курс начинает существенно превышать среднегодовой, заложенный в республиканском бюджете. Однако никаким нормативно-правовым документом не предусмотрен порядок пересчета росписи в белорусских рублях, чтобы привести ее в соответствие с текущим курсом. В итоге получается, что каждая союзная программа или мероприятие на территории Республики Беларусь прилично теряют в средствах. А это не только сложности с закупкой оборудования, но и потери в заработной плате, стипендиях.
Впрочем, часть вопросов гармонизации бюджетного процесса может быть решена в рамках других интеграционных процессов. Например, обозначенная только что проблема утратит свою актуальность в тот момент, когда будет осуществлена привязка курса белорусского рубля к российскому.
Беседовала Елена Золотарева
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
