В июне 2001 г. в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ Департамент финансов, правительство Томской области начали работу по переводу области на казначейское исполнение бюджета. На протяжении истекших двух лет это направление работы оставалось приоритетным. По сути дела, подобное реформирование бюджетной сферы было основано на реорганизации всего бюджетного процесса с применением современных информационных технологий. Мы в Томской области провели этот процесс на базе технологии АЦК, разработанной компанией «Бюджетные финансовые технологии».
В результате реорганизации бюджетной сферы были изменены и оптимизированы общая схема финансирования, схемы проведения безналичных и наличных расходов — в том числе удаленных получателей бюджетных средств, — порядок и регламент работы всех участников бюджетного процесса, структура Департамента финансов, штатное расписание, а также разработаны новые нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность всех участников бюджетного процесса при казначейском исполнении бюджета.
Опыт проведения этой работы был обобщен на состоявшейся в Томске в ноябре 2002 г. при участии Министерства финансов и Бюджетного комитета Совета Федерации конференции, в которой также приняли участие представители финансовых органов из более чем 40 субъектов Федерации и крупных муниципалитетов. (Материалы конференции впоследствии были изданы. Более подробную информацию можно получить в компании «Бюджетные финансовые технологии».)
Что же в итоге получил бюджет области? В настоящее время на казначейскую систему исполнения бюджета полностью переведены Департамент финансов Томской области, все распорядители и получатели средств областного бюджета, 10 муниципальных образований области. Продолжается внедрение технологии в территориальных (районных) финансовых органах и в остальных муниципальных образованиях области. Этот процесс будет завершен в текущем году.
Главная особенность реализованной в Томской области технологии — финансирование распределителей и получателей бюджетных средств только под их реальные потребности, а не в плановом порядке на лицевые счета, с одновременным осуществлением кассового расхода, что обеспечило возможность поддерживать нулевые остатки на лицевых счетах, иметь полную информацию о реальном расходовании бюджетных средств и оперативно управлять бюджетным процессом без какого-либо ущемления прав получателей и распорядителей бюджетных средств.
На сегодня в соответствии с требованиями законодательства РФ и действующими нормативными актами полностью автоматизированы все этапы бюджетного процесса Томской области при казначейской системе исполнения — в том числе: ведение бюджетной росписи, учет доходов бюджета, учет лимитов бюджетных обязательств, казначейский контроль целевого расходования средств бюджета, ведение лицевых счетов, финансирование РБС и ПБС и расход от их имени и по их поручению, учет договоров муниципального заказа, учет ссуд и кредитов, учет гарантий, взаимные расчеты с другими бюджетами, бухгалтерский учет и другие функции Департамента финансов, РБС и ПБС.
Как следствие, мы получили мощную систему управления бюджетным процессом и существенно повысили качество планирования, у нас появилась возможность контроля бюджетными финансовыми потоками в режиме реального времени и управления ими.
Понятно, что в этих условиях бюджет исполняется в значительно большем соответствии с Бюджетным кодексом и областными законами, регламентирующими бюджетный процесс. На мой взгляд, сегодня для финансистов это жизненно важно, в т.ч. и потому, что в работе с Бюджетным кодексом мы далеко не монополисты: есть КРУ, Контрольная палата, прокуратура и др.
Важным преимуществом реализованных на территории Томской области технологии и управленческого подхода является возможность легко и безболезненно переключать систему казначейского исполнения бюджета не только на решение аналитических, отчетных задач. Сейчас мы, например, рассматриваем возможность использования ее в целях формирования и контроля госзаказа областного бюджета, бюджетов муниципальных образований.
Кроме того, есть возможность переключать систему казначейского исполнения бюджета между различными операторами казначейского исполнения бюджета (федеральное казначейство, собственный операционный отдел финансового органа, уполномоченный банк). Данное преимущество обеспечено разделением понятий «система казначейского исполнения бюджета» и «оператор казначейского исполнения бюджета».
На оператора казначейского исполнения бюджета, как правило, возлагается выполнение следующих функций:
- операционное обслуживание ПБС и РБС;
• ведение лицевых счетов ПБС и РБС;
• осуществление проводок по лицевым счетам ПБС и РБС согласно распоряжениям на финансирование, выдаваемым финансовым органом.
Функционирующая у нас система казначейского исполнения бюджета является независимой от оператора. Именно такая независимая от оператора система и является наиболее приемлемой, поскольку заранее защищает нас от возможных изменений законодательства, касающегося процедуры кассового исполнения бюджета, о чем уже не первый год ведутся дебаты на различных уровнях власти. Такая система при необходимости позволит безболезненно перевести бюджет на обслуживание в федеральное казначейство, т.к. уже в нынешних условиях способна поддерживать открытие и ведение лицевых счетов РБС и ПБС у различных операторов. Вместе с тем это не означает, что мы согласны с переходом на кассовое исполнение в федеральное казначейство. Наша система создана в соответствии с федеральным законодательством, работает и позволяет исполнять бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом.
Во всяком случае, добровольно мы на это не пойдем. Но в силу достигнутой независимости от оператора казначейского исполнения бюджета мы считаем, что кассовое обслуживание исполнения бюджета в органах федерального казначейства не лишит Томскую область финансовой самостоятельности, достигнутых результатов и вложенных в создание собственной казначейской системы средств при следующих условиях.
1. При обслуживании областного и местных бюджетов в федеральном казначействе должно быть четко описано, какие из функций по исполнению областного бюджета всегда осуществляются в федеральном казначействе, какие — опционально по желанию субъекта, а какие никогда не могут быть переданы в учреждения федерального казначейства.
2. К первой группе должно относиться ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств и самого финансового органа и все связанные с этим операции.
3. Ко второй группе должна относиться собственно процедура санкционирования расхода или осуществление проверки платежного поручения (чека) получателя бюджетных средств.
4. К третьей группе должны относиться функции, связанные с изменением лимитов бюджетных обязательств, формированием бюджетной росписи, осуществлением планирования, составлением отчетности.
Иначе говоря, предлагается регионы, создавшие собственные казначейские системы, наделить функциями по санкционированию расхода. Сеть ОФК может быть использована для операционно-кассового обслуживания получателей, то есть для таких регионов федеральное казначейство было бы специальным обслуживающим банком.
Мы считаем, что любые действия, связанные с переводом областного бюджета на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, должны совершаться с учетом продвижения самой области в этом направлении. Тем более, что ответственность за организацию исполнения бюджета возлагается Бюджетным кодексом РФ (ст. 215) на органы исполнительной власти.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
