В условиях углубления и развития казначейских принципов кассового исполнения бюджета России представляется особенно актуальным изучение опыта и тенденций совершенствования этого процесса в странах с развитой рыночной экономикой — в частности, во Франции.
Основополагающими законодательными актами, регулирующими в последнее десятилетие процесс казначейского исполнения бюджета Франции, является Органический (Конституционный) закон «О законах о государственном бюджете» от 02.01.1959 г. (далее — Органический закон 1959 г.) и ряд подзаконных актов, конкретизирующих локальные вопросы кассового исполнения бюджета — например, Декрет президента Франции № 62-1587 от 29.12.1962 г. «Об общих положениях по учету государственных финансовых операций» (с изменениями и дополнениями на 30.12.1992 г.), инструкции Минфина «Об организации службы государственных бухгалтеров» (1966 г.), и «Система национальных счетов» (1999 г.) и т.д.
Ядром, организующим процесы формирования и исполнения госбюджета во Франции, является Министерство экономики, финансов и промышленности (далее — Министерство), в структуре которого выделены: Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета); Главное управление по учету государственных финансов (ГУ УГФ) — собственно государственное казначейство Франции; Дирекция казначейства — агентство «Франс-трезор» (АФТ).
Вышеуказанные подразделения (кроме АФТ) в совокупности с фискальными органами Министерства, администрирующими соответствующие виды бюджетных доходов (Главное управление по налогам, Главное управление таможенных и косвенных налогов, Пенсионная служба), подчинены Государственному секретарю по делам бюджета, являющемуся по статусу заместителем министра экономики, финансов и промышленности.
Таким образом, во Франции реализована двухуровневая модель казначейского исполнения бюджета с четким распределением функций и полномочий:
• подразделения Государственного казначейства — как в аппарате Министерства, так и на территориях, задачами которых являются: сбор, учет налоговых и неналоговых платежей, расходование государственных средств после необходимых контрольных мероприятий, учет операций государственного долга, бухгалтерская регламентация доходных и расходных операций (включая подготовку изменений в план счетов и бюджетную классификацию), оказание консалтинговых услуг, ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений и т.п.;
• агентство «Франс-трезор», организованное как отдельный департамент Министерства и подчиненный непосредственно министру, основными функциями агентства являются: эффективное управление средствами единого казначейского счета (ЕКС), открытого в Банке Франции, и организация работы по обслуживанию государственного долга.
Государственное казначейство — как единый общенациональный орган исполнения бюджетов всех уровней, в котором занято более 58 тыс. государственных служащих, состоит из Главного управления (1100 чел.) и территориальных органов (свыше 57 тыс. занятых), организованных в соответствии с административно-территориальным делением страны в 26-ти регионах, 100 департаментах и нескольких тысячах коммун.
Всего во Франции насчитывается более 4 тыс. территориальных органов Государственного казначейства (в том числе расположенных в заморских территориях и при посольствах Франции в ряде зарубежных стран).
Возглавляет Государственное казначейство Франции генеральный директор, являющийся одновременно начальником ГУ УГФ, которому подчинены генеральные казначеи регионов, одновременно возглавляющие, как правило, подразделения казначейства в «главном» департаменте региона.
Например, генеральный казначей региона Бургундия, в который входят четыре департамента, возглавляет также территориальный орган «столичного» департамента Кот д'0р. Руководители казначейских территориальных органов остальных департаментов и коммун, расположенных на всей территории региона, подчинены соответствующему генеральному казначею.
Помимо так называемой «территориальной компетенции» ответственных сотрудников Государственного казначейства во Франции существует понятие «отраслевой компетенции», означающее физическое присутствие отдельных категорий казначеев (государственных бухгалтеров), и их активную роль при осуществлении расходных операций непосредственно в учреждениях, являющихся главными распорядителями, младшими распорядителями и в ряде случаев - получателями средств госбюджета.
Принцип разделения функций и полномочий субъектов казначейской системы исполнения бюджета на распорядителей кредитов и бухгалтеров в той или иной мере используется практически во всех странах, где существует казначейство. Особенностью французской модели организации казначейской системы исполнения бюджетов является то, что здесь государственный бухгалтер несет как личную, так и материальную ответственность за ущерб, причиненный государству. По состоянию на 1995 г. во Франции было 143 государственных бухгалтера (включая главного бухгалтера государственного казначейства), которым предоставлялось исключительное право осуществления как приходных, так и расходных операций по счетам общего бюджета — т.е. бюджета, объединяющего все доходы и расходы государства, а также 6 государственных бухгалтеров, проводящих операции по счетам так называемых «присоединенных бюджетов» т.е. по доходам и расходам государственных учреждений, деятельность которых направлена преимущественно на производство материальных благ или оказание платных услуг (например, в сфере гражданской авиации).
Таким образом, вертикально интегрированная сеть Государственного казначейства в рамках принципа единства кассы осуществляет консолидацию всех средств бюджетов государства и его административно-территориальных единиц, казенных предприятий, а также средств по учету внебюджетной деятельности (в системе «присоединенных бюджетов») на едином доходно-расходном казначейском счете, на котором отражаются все движения денежных средств государства и его корреспондентов. Непосредственно в Банке Франции открыт один центральный казначейский счет (центральный ЕКС) и в его территориальных подразделениях — более 10 тыс. операционных счетов с обязательным режимом ежедневного сальдирования, самостоятельно осуществляемого Банком.
Для целей анализа, учета и контроля каждому виду входящего и исходящего платежа присваивается код потока, а через компьютерную систему предварительного оповещения о движении денежных средств (SAT) информация обо всех операциях на центральном ЕКС ежедневно поступает в агентство «Франс-Трезор», являющееся администратором данного счета.
Государственные бухгалтеры казначейской системы в соответствии с бюджетной росписью после априорного (предварительного) и текущего контроля платежных, а также подтверждающих документов, представленных распорядителями и получателями бюджетных ассигнований, принимая положительное решение об оплате, дебитуют операционные счета. В случае, когда поступления доходов в бюджет соответствующего уровня превышают совокупную массу расходов, операция проводится немедленно. При этом сальдо превышения перечисляется на центральный ЕКС. В обратном случае («красное» или условно-дебитовое сальдо), недостающая разница в тот же рабочий день направляется через АФТ на подкрепление соответствующего операционного счета.
Следовательно, важнейшая роль в вопросе обеспечения способности Франции как государства выполнить свои бюджетные обязательства в любое время и при любых обстоятельствах принадлежит АФТ.
Агентство «Франс-Трезор» — одно из самых молодых и динамично развивающихся подразделений Министерства экономики, финансов и промышленности создано в 2001 г. и насчитывает 30 штатных сотрудников. В части управления средствами ЕКС сотрудники АФТ обязаны руководствоваться следующими требованиями:
• обеспечение постоянного кредитового сальдо центрального ЕКС;
• финансирование потребностей для проведения кассовых операций с наименьшими бюджетными издержками;
• размещение излишков денежных средств на наиболее выгодных условиях;
• эффективное управление государственным долгом Франции.
Для соответствия указанным требованиям в АФТ широко применяются современные методы анализа и прогнозирования бюджетных потоков с множественностью мультипликаторов, деятельность на первичном и вторичном рынках казначейских ценных бумаг, а также на рынках банковских кредитов и депозитов не только во Франции, но и в других государствах зоны евро.
О бюджетной эффективности создания АФТ свидетельствует тот факт, что за неполный первый год работы в бюджет Франции поступило около 500 млн евро (главным образом в виде доходов от размещения временно свободных бюджетных средств).
Казначейская система исполнения бюджета во Франции находится в процессе глубоких институциональных преобразований. На смену Органическому закону 1959 г. пришел утвержденный 1 августа 2001 г. новый Органический закон «О законах о государственном бюджете» № 2001-692, который вводится с 1 января 2006 г. Столь долгий период времени от принятия до введения закона объясняется необходимостью тщательной подготовки к проведению самой глубокой реформы бюджетного процесса за весь послевоенный период.
Предполагается осуществить решение триединой задачи:
• переориентировать бюджетный процесс на достижение конкретных результатов посредством реализации общенациональных целевых программ;
• кардинально улучшить степень транспарендности бюджета и усилить степень парламентского контроля за процессом его исполнения;
• повысить роль и место бюджета в экономической жизни страны.
В частности, до 2006 г. предполагается разработать средне- и долгосрочную программу бюджетной стабильности; подготовить около 30 общенациональных программ, выполняемых по строго отраслевому принципу; существенно сократить права и ответственность распорядителей бюджетных средств в части их перераспределения (с одновременным агрегированием статей бюджетной классификации); внедрить ряд новых форм и методов содействия общественному и парламентскому контролю; создать ряд принципиально новых бухгалтерских счетов (в том числе счета запасов, пенсионные счета, долговые счета); перейти от системы использования парафискальных и закрепленных налогов к взиманию общенациональных регулирующих налогов; осуществить переход на новую систему бухгалтерского учета, основанную на методе начисления.
Следует заметить, что система организации казначейского исполнения бюджетов, принятая во Франции, является моделью, характерной для унитарного государства. Поэтому полное механическое перенесение опыта Франции (равно как и любой другой страны) на российскую действительность и невозможно, и нецелесообразно в силу целого ряда политических, социально-экономических, организационных, психологических и иных причин.
В то же время изучение опыта Франции в таких важнейших вопросах, как функционирование ЕКС, управление денежными потоками на казначейских счетах, обеспечение ликвидности бюджетной системы и т.п., полагаем, может быть полезным для дальнейшего развития казначейской системы исполнения бюджетов в России.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
