Зинаида ЕВСЕЕНКОВА
Конференцию открыл генеральный директор Фонда «Институт экономики города» А. С. Пузанов. Он отметил, что тема, предлагаемая к обсуждению, является одной из важнейших. Сейчас пройдено три стадии внедрения БОР, «и в споре между теми, кто не принимает эту позицию, и теми, кто приветствует, мы, наверное, придем к пониманию этого вопроса».
С докладом «Перспективы внедрения БОР в свете последних изменений бюджетного законодательства» выступил руководитель Департамента бюджетной политики Минфина России А. М. Лавров. Алексей Михайлович отметил: чтобы заниматься БОР, нужно провести целый ряд фундаментальных бюджетных реформ. Законодательно внедрить бюджетирование, ориентированное на результат, невозможно, оно развивается само по себе. В новой редакции Бюджетного кодекса, подчеркнул докладчик, дано определение бюджета; вводится среднесрочное финансовое планирование и трехлетний бюджет; бюджетные ассигнования направляются на исполнение действующих и принимаемых обязательств; упорядочено планирование и осуществление бюджетных инвестиций; расширены полномочия ГРБС; меняется статус бюджетных организаций. Введение расходных обязательств повышает эффективность расходов.
Чтобы реализовать концепцию перехода к оценке качества принимаемых обязательств необходимо внедрить новую классификацию. Во-первых, в Бюджетном кодексе для всей бюджетной системы установлены только две позиции – разделы и подразделы, а во-вторых, каждому бюджету вменено в обязанность формировать свою классификацию исходя из собственных расходных обязательств. Эта позиция вступит в силу при принятии бюджета следующего года.
Степень радикальности перехода к реформе БОР – переход на трехлетний бюджет, который удобен для исполнительных органов власти, для доклада Законодательным собраниям. Вводится новое понятие ФАИП – это перечень проектов с указанием стоимости, мощности, сроков ввода (на весь период). Объекты стоимостью более 10 млрд руб. отражаются строкой в бюджете, от 100 млн до 10 млрд руб. – в сводной бюджетной росписи. Все более реальным становится разделение текущих и капитальных расходов бюджета. Вопрос о реорганизации бюджетных учреждений решен в поправках Бюджетного кодекса, но решение принимают сами субъекты и муниципалитеты.
В Бюджетном кодексе расширены полномочия главного распорядителя бюджетных средств: он отвечает за результативность, самостоятельно составляет отчетность и обеспечивает ее проверкой, а может оставить все как есть (сводная роспись – бюджетная роспись – бюджетные сметы).
Внешний контроль должен смещаться к ориентированию целей. Тогда появится и оценка эффективности финансового менеджмента.
В докладе сформулированы основные понятия БОР: «конечные результаты – ожидаемые позитивные последствия непосредственных результатов или повышения готовности (качество рабочей силы, продолжительность жизни, снижение заболеваемости, безопасность, удовлетворенность населения)».
Бюджетная реформа в России – цель развития «широкого» БОР, под которым понимается:
политический БОР – разграничение полномочий;
рыночный БОР – оказание общественных услуг;
административный БОР – стимулы и оценка деятельности исполнительных структур (конкуренция и результативность ведомств).
Первый этап реформ завершен, заявил А. М. Лавров, теперь стоит вопрос о реформе иного типа, в рамках которой БОР сохранит свое значение.
Консультант фонда «Институт экономики города» С. М. Никифоров коснулся вопроса основных тенденций в сфере БОР на современном этапе. В нашей стране БОР внедряется уже более шести лет (другим странам на это потребовалось более 20 лет), причем «сверху», Минфином России, – вероятно, по-другому нельзя. Пока этот инструмент финансирования не востребован ни политиками, ни обществом, считает докладчик.
Формирование информационной базы – сложная задача, здесь требуется сбор большого количества данных. Органы власти не готовы перерабатывать огромные объемы информации, процедуры сбора социологических данных очень дороги. Для определения целевого использования средств нужны новые методы контроля, но они до сих пор не разработаны. БОР не проник внутрь организации, доклады пишет небольшой круг людей, а рядовые сотрудники не знают, за какие показатели они отвечают.
По мнению С. М. Никифорова, необходимы следующие шаги: оказание методической помощи регионам и муниципалитетам, формирование систем сравнения, организация мониторинга и оценки аудита и контроля.
Руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Фонда «Институт экономики переходного периода» И. В. Стародубровская говорила об оценке регионального опыта внедрения БОР и о рекомендациях по его совершенствованию. Она назвала три направления, которые необходимо использовать для этого:
механизм централизованного торга за ресурсы;
эффективную организацию административной реформы, при которой главный распорядитель отвечает за конкретные задачи;
взаимоотношения главных распорядителей и исполнителей.
С дополнениями выступила советник аппарата Комитета Госдумы Л. И. Пронина. Сейчас Дума рассматривает проект закона о совершенствовании разграничения полномочий. Если это будет проходить каждый год, внедрять БОР станет очень сложно. Л. И. Пронина отметила, что проблема муниципалитетов не в эффективном использовании средств, а в их нехватке, поэтому сейчас БОР для муниципалитетов неактуален: сначала нужно решить вопрос о доходах.
Старший консультант проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» М. К. Панов привел слова Аллена Шика, профессора Университета штата Мэриленд (США) и инициатора многих реформ общественных финансов: «Основные причины провала большинства бюджетных реформ в мире связаны с тем, что реформировалось только бюджетирование, но не управление. Если управление общественными финансами не реформируется, изменений не произойдет». Корни БОР лежат в работах военной сферы США. Однако мы не интересуемся теми указаниями, которые были даны в то время, не определились в понятиях и целях.
Далее был заслушан отчет трех регионов. Опыт, накопленный в этих регионах, очень разнообразен, но дополняет друг друга. С вопросом «Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования Чувашской Республики» выступила заместитель министра экономического развития и торговли Л. А. Петрова. О функционально-целевой модели управления в исполнительных органах государственной власти Пермского края доложил первый заместитель руководителя администрации губернатора области М. Г. Решетников, о программно-целевом бюджетировании в Тверской области рассказал начальник управления бюджетной политики Департамента финансов области В. В. Сидоренко.
О внедрении БОР в социальных отраслях, их итогах и перспективах рассказали несколько докладчиков. В частности, начальник отдела госзаказа Минсоцразвития Пермского края К. В. Викуленко. В крае приняты государственные стандарты социального обслуживания населения. Социальные услуги предоставляются тремя способами: посредством конкурсного размещения, сертификатов (социальное обслуживание на дому, материальная помощь) и путем государственного задания.
Заместитель начальника отдела развития деятельности учреждений культуры Новосибирской области А. Г. Лагутина сообщила о внедрении элементов БОР в сфере культуры и проблемах разработки показателей результативности. Она отметила, что услуги можно разделить на две грумы: такие, по которым допустимо установить стандарт, и индивидуальные, где стандартов быть не может, а будут присутствовать гранты. По театрам установлены следующие показатели БОР: посещаемость, заполняемость зала, отзывы СМИ и населения. В 2006 г. создан паспорт учреждения культуры. В области считают, что в сфере культуры необходимо последовательно внедрять БОР, для чего потребуется обучение управленческих кадров на всех уровнях, разработка системы целей, задач и показателей результатов. Пока методики расчета стоимости услуг и оценки стоимости госзадания нет, приходится идти от факта.
Эксперт направления «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» Д. В. Жигалов рассказал об особенностях применения метода БОР к оценке эффективности услуг дошкольных учреждений на примере города Протвино Московской области.
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
