Это цитата из отчета о состоянии системы государственных закупок в стране, который подготовил Департамент операционной политики и услуг (регион Европы и Центральной Азии) Всемирного банка. Данный документ представляет собой актуализацию отчета о состоянии системы госзакупок в России, причем основное внимание уделяется приоритетным аспектам системы закупок в РФ. Ниже представлены выдержки из указанного документа.
Задачи, плюсы и особенности
Авторы отчета преследовали две основные цели:
оценить успехи системы государственных закупок в РФ в рамках принятия Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
способствовать развитию диалога и возможного сотрудничества между Всемирным банком и организацией-партнером с российской стороны в части реформирования системы государственных закупок в стране.
Следует отметить основные положительные аспекты закона № 94-ФЗ:
– закон регулирует отношения, связанные с закупками для государственных нужд на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, – формируя основу для единого экономического пространства;
– устранены ограничения на участие в проводимых закупках иностранных поставщиков и продукции иностранного происхождения, хотя такое участие возможно на основе взаимного принципа;
– взамен действовавших ранее рассредоточенных и временами противоречивых нормативных актов и положений о закупках принят единый законодательный акт;
– предусмотрена публикация объявлений о размещении заказов и полное обнародование информации о порядке проведения закупок на официальном сайте (сайтах);
– создана основа для проведения в будущем закупок в электронной форме;
– разработан механизм контроля за исполнением закона;
– создан административный механизм рассмотрения жалоб.
Вместе с тем для закона № 94-ФЗ характерны следующие особенности:
– предпочтение отдается использованию метода традиционного обратного аукциона;
– отсутствует предквалификационный и постквалификационный отбор (предквалификация используется только при запросе котировок в чрезвычайных обстоятельствах, а также при закупках для нужд обороны страны);
– не предусмотрено размещение заказов на консультационные услуги или разработку сложных систем и услуг в области интеллектуальной собственности;
– в основу концепции установления цены контракта положены принципы стартовой цены или предельного размера, а не рыночные механизмы;
– прописаны довольно жесткие процедуры, которые расходятся с наблюдаемыми в международной практике тенденциями госзакупок, согласно которым в законе устанавливаются основные принципы закупочной деятельности, а в подзаконных актах, написанных в полном соответствии с законом, регулируются детали.
Об эффективности
Аналитики Всемирного банка отмечают, что некоторые нормы прежнего законодательства были ошибочно отнесены к разряду неэффективных. Сегодня закон о госзакупках рассматривается как механизм контроля и борьбы с коррупцией, а не как средство, стимулирующее повышение эффективности и качества закупок. По словам правительственных чиновников, закон № 94-ФЗ является «законом прямого действия» и считается революционным, направленным на борьбу со взяточничеством. В результате понимание того, что между хорошей закупочной практикой и жестким контролем не существует противоречия, может быть утрачено.
Как уже упоминалось, стремление побороть коррупцию и предотвратить нарушение правил в области закупок привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов закупок. Хотя эффективность закупок в России в последние годы снизилась и для исправления ситуации требовалось принятие неотложных мер, причина заключалась не в несовершенстве законодательства. Нормативная база в области закупок постоянно улучшалась в течение предыдущего десятилетия. Однако институциональный режим госзакупок был неудовлетворительным, и хорошие нормативные положения не реализовывались. Механизмы мониторинга и контроля были слабыми или отсутствовали.
В законе нет нормы, однозначно определяющей основной метод закупок, но поскольку основной акцент делается на обратные аукционы, фактически они становятся предпочтительными. Такая позиция расходится с международной передовой практикой, где основным способом закупки являются открытые конкурсные торги с четко сформулированными критериями квалификации и оценки. Традиционный обратный аукцион применяется в случае крупных контрактов (начиная с суммы в 60 тыс. руб. и без верхнего предела), где единственным критерием поступивших предложений является цена. Такой подход вкупе с отсутствием предварительного квалификационного отбора способствует традиционному заключению контрактов посредством публичных аукционов, где нет ни стандартных механизмов защиты, ни обоснований для местных аукционов по размещению заказа на выполнение работ для муниципальных образований, которые, как правило, существуют в положениях о закупках. Аукционы, проводимые в электронной форме для определенных групп товаров и при определенных параметрах объема, качества и обеспечения участия, также могут быть желательным методом закупок.
Нарушение законодательства организациями, осуществляющими государственные закупки, и подрядчиками в период до принятия закона № 94-ФЗ не только способствовало снижению эффективности системы государственных закупок, но и дискредитировало законодательно установленный порядок проведения закупок, который не выполнялся из-за отсутствия необходимого механизма принуждения.
В различных регионах контрольные функции выполняли различные подразделения. На федеральном уровне эта обязанность была закреплена за Минэкономразвития России, однако министерство не имело права выдавать предписания об устранении нарушений и приостанавливать процедуру размещения заказов. Хотя закон № 94-ФЗ в значительной мере изменил основные нормы, следует создать систему мониторинга закупок для сбора данных, необходимых при анализе практической реализации закона. Поскольку закупочным вопросам сейчас уделяется повышенное внимание со стороны как правительства, так и общества в целом, можно ожидать, что контроль за соблюдением закона о государственных закупках будет гораздо более строгим, чем раньше.
О нарушениях и недостатках
К числу основных нарушений, отмеченных в первый год введения закона о госзакупках, относятся:
отсутствие публикации о проведении закупок на официальном сайте;
введение критериев оценки, не предусмотренных новым законом о госзакупках;
нарушение предельных сроков, определенных законом (вскрытие предложений, оценка предложений, подписание протокола и публикация информации о результате процесса закупок);
требование к участникам проводимых закупок предоставить документы, не установленные законом.
Для закона № 94-ФЗ характерно наличие целого ряда недостатков, притом некоторые из них довольно существенны. Первоначальный вариант закона формировался с учетом как отечественного, так и зарубежного передового опыта в области закупок. Однако из содержания итогового документа следует, что в ходе трех чтений в Государственной Думе РФ в законопроект были внесены существенные изменения, не отражающие мнение экспертов в области государственных закупок.
В частности, серьезный недостаток – отсутствие в законе требования квалификационного отбора. Установленные в ст. 11 и 12 обязательные условия для допуска поставщиков к участию в размещении заказов не предполагают наличия определенного опыта, финансового и технического потенциала. Предварительная квалификация необходима только при запросе котировок (способ, который можно использовать лишь при закупках на сумму от 3 до 9 тыс. долл.) в чрезвычайных обстоятельствах. Из текста закона не ясно, является ли предварительная квалификация общей или распространяется лишь на специфические контракты. Отсутствие подобных критериев может привести к тому, что контракт будет заключен с неквалифицированным участником. Отметим, что подтверждать соответствие участников закупок установленным требованиям обязан заказчик, а не участник. Если же последний зарегистрирован за рубежом, провести такую проверку будет нелегко. Это обстоятельство вместе с отсутствием ясности по действующим стандартам (поскольку прежние стандарты устарели, а новые технические регламенты по безопасности и качеству еще не приняты) создают серьезные проблемы в части, касающейся обеспечения качества закупаемых товаров, работ и услуг.
В законе № 94-ФЗ не указаны конкретные методы отбора консультантов или поставщиков услуг в тех случаях, когда их необходимо привлечь для принятия сложных технических решений. Отсутствует положение о двухэтапных закупках. Результатом научно-технического прогресса станет, в числе прочего, рост доли сложных контрактов в сфере государственных закупок. Отсутствие такой нормы является серьезным препятствием для эффективного отбора ведущих участников размещения заказов в государственных контрактах. В ст. 20 п. 5 закона прописаны отдельные элементы двухэтапного конкурса, но как опция, позволяющая участникам вне рамок закупочного процесса представить информацию о товарах, работах, услугах.
Введение концепции «начальной цены» – возврат к практике государственного регулирования цен, отход от общего принципа рыночной экономики, когда цены устанавливаются в условиях конкуренции. В сочетании с санкциями в форме невозвращения денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, при уклонении участника размещения заказа от заключения контракта (участник конкурсных торгов, предложивший самую низкую или следующую по размеру минимальную цену, или участник размещения заказа у единственного поставщика по методу запроса котировок) подобная концепция делает условия конкурса весьма некомфортными.
В законе № 94-ФЗ выбор методов закупок все еще ограничен. Здесь предусмотрены лишь:
традиционный обратный аукцион, открытый или закрытый. Открытые аукционы проводятся очно, в присутствии участников размещения заказа, либо (для определенных контрактов) в форме электронного аукциона, либо сочетают обе эти формы; закрытые – только в присутствии участников;
конкурсные торги, открытые или закрытые;
запрос котировок;
размещение заказа у единственного поставщика;
размещение заказов на поставки биржевых товаров. В настоящее время Минэкономразвития России предлагает ввести новые методы закупок, включая конкурсы в области искусства и литературы (методы и критерии оценки, обозначенные в данный момент, не учитывают специфику услуг в области литературы и искусства, например в выборе сценария для фильма).
Рекомендации
Эксперты Всемирного банка дали следующие рекомендации:
пересмотреть существующее законодательство о закупках для выявления упомянутых выше недостатков, гармонизации нормативных актов с принятой международной практикой, что позволит повысить процедурную эффективность закупок;
законодательно определить фундаментальные принципы деятельности системы, не претендуя на исследование конкретных ситуаций. Детали должны описываться в подзаконных актах, однако необходимо введение четких критериев, гарантирующих квалификацию, в зависимости от объема и сложности закупок;
сделать открытые конкурсные торги предпочтительным методом закупок – параллельно с внедрением объективных и четко сформулированных критериев квалификации и оценки и обеспечением их применения. Контракты следует заключать с квалифицированным участником размещения заказа, указавшим самую низкую цену, если его предложение полностью соответствует установленным требованиям;
ввести положение о методах отбора консультантов;
установить баланс между контролем и необходимостью развития конкуренции и обеспечения качества, в частности при размещении заказа на оказание консультационных услуг и заключении контрактов на выполнение сложных заданий. Важно обеспечить соблюдение прав участников размещения заказа. Чтобы добиться максимальной экономии средств и получить выгоду от более совершенной системы закупок, нужна ясная и четкая стратегия. Реформирование следует осуществлять в рамках более широкой программы развития и борьбы с коррупцией;
создать эффективные механизмы сбора данных, а также мониторинга и анализа, направленные на оценку влияния новой политики и практики в области закупок. Учет накопленного в России опыта важен, но полезным может быть и опыт стран Евросоюза.
В законе № 94-ФЗ ничего не говорится ни о планировании госзакупок, ни о том, как планы закупок должны публиковаться и исполняться. В то же время правильное планирование могло бы создать правовую основу для усиления мер по обеспечению бюджетной и закупочной дисциплины. Потенциальные участники конкурса могли бы получить более достоверную информацию, позволяющую принять взвешенное решение об участии.
Закон № 94-ФЗ о госзакупках и изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, теперь допускают заключение строительных контрактов сроком до трех лет. Но такое решение следует распространить и на контракты, не относящиеся к строительству, если на их исполнение требуется больше года. Необходимо незамедлительно принять подзаконные акты, касающиеся заблаговременного планирования закупок, минимального объема информации, содержащейся в планах закупок, согласования процессов подготовки и принятия бюджета и планирования государственных закупок.
Текущая работа по гармонизации процессов планирования бюджета и закупок должна быть продолжена с тем, чтобы вовремя определить сумму и виды закупок, обеспечить должное распределение фондов и скорейшее исполнение планов закупок в течение финансового года. Следует улучшить выполнение действующего законодательства и заняться решением проблем, образовавшихся из-за недействующих процедурных положений существующего закона. К числу срочных мер относится и создание надлежащей системы анализа и мониторинга государственных закупок, предоставляющей данные для принятия обоснованных решений и внесения необходимых корректив.
В начале 2007 г. были приняты изменения в Федеральный закон № 94-ФЗ. Этот факт свидетельствует о том, что система государственных закупок в России динамично развивается. Существующий акцент на контроль объясняется необходимостью обеспечить хорошую закупочную практику. Но поскольку закупки представляют собой прежде всего экономическую деятельность, они должны характеризоваться экономичностью, эффективностью, конкуренцией и прозрачностью.
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
