2006 финансовый год – первый опыт реализации в полном объеме бюджетной реформы, настоящего рычага реформы государственного управления как в национальных органах исполнительной власти, так и в их территориальных структурах.
Три основных нововведения:
– благодаря непременному условию – ОЗФЗ (Органическому закону о финансовом законодательстве) – бюджет стал более понятным и полным;
– цель реформы – революционным образом изменить мышление благодаря переходу от практики использования средств к практике достижения результатов;
– возросшая ответственность руководителей является центром реформы государственного управления.
Реализация изменений, вызванных новой структурой бюджета и новыми правилами управления, дает возможность сделать следующие выводы:
– результаты апробации в 2004 г. и распространения опыта в 2005 г. можно назвать обнадеживающими;
– усилия по подготовке к переменам в 2006 г. были беспрецедентными;
– выявлены трудности первого финансового года, прошедшего в условиях принципиально иного управления и жесткой ограниченности государственных финансов;
– имеются возможности прогресса в 2007 г.
Три основных нововведения
Более понятный и полный бюджет
1. Бюджет теперь представлен не по статьям расходов, а по назначению средств и основным направлениям государственной политики.
Первый закон о финансах в новом формате был принят парламентом в декабре 2005 г. и опубликован в Журналь Оффисьель. Таким образом, амбициозный график реализации Органического закона был соблюден, что позволило государству начиная с 2006 г. работать с новой бюджетной структурой:
– бюджет стал более понятен благодаря структуризации по направлениям государственной политики, содержащим миссии и программы;
– бюджет стал более полным и дает лучшее представление о средствах, выделенных на каждое направление государственной политики, благодаря бюджетированию с нуля, учету налоговых издержек и включению в него исполнителей государственной политики (операторов);
– бюджет ориентирован на результат, поскольку по каждой программе определены цели и показатели результативности.
2. Более понятный бюджет.
До сих пор бюджет был представлен по типам расходов (текущие, капитальные, межбюджетные трансферты и т.д.). Теперь он состоит из трех уровней (миссии, программы, мероприятия) и отражает направления государственной политики (безопасность, культура, юстиция, здравоохранение и т.д.).
Таким образом, парламентарии могут оценить совокупность средств, необходимых для реализации направлений государственной политики:
– 34 миссии соответствуют основным направлениям государственной политики. Миссия создается по инициативе правительства, состоит из программ и находится в ведении одного или нескольких министерств. Бюджет каждой миссии утверждается парламентом, который может перераспределять средства между программами в рамках одной миссии;
– 133 программы определяют границы реализации направлений государственной политики (до 2006 г. бюджет состоял из 850 бюджетных статей). В рамках миссии каждая программа находится в ведении одного министерства. На реализацию программы, представляющей собой совокупность логически взаимосвязанных мероприятий, выделяется ограниченный объем финансирования. Руководитель, назначаемый соответствующим министром, вправе перераспределять средства в рамках программы. Каждой программе соответствуют четкие цели и плановые результаты;
– 620 мероприятий уточняют назначение средств. Условная единица программы – мероприятие – раскрывает, как предусмотрено использовать средства.
3. Более полный бюджет.
Новая бюджетная структура является более полной. Чтобы ясно понимать, на что расходуются государственные средства, в ОЗФЗ предусматривается глубокий анализ и более полное представление государственных расходов.
Благодаря новому представлению выделяемых средств расходная часть бюджета лучше разъяснена. Органический закон предусматривает две формы представления расходов: в дополнение к делению по направлениям государственной политики (миссии, программы, мероприятия) имеется разбивка по типу (текущие, капитальные, межбюджетные трансферты и т.д.).
Распределение средств по статьям является условным, кроме расходов на персонал (ст. 2), размер которых ограничен, – отсюда и выражение «асимметричная взаимозаменяемость». Расходная часть представлена в виде разрешенных расходных обязательств (юридически закрепленные обязательства государства) и в виде выделяемых ассигнований (объем денежных средств, необходимый для покрытия расходных обязательств).
Кроме того, расходная часть формируется с нуля: различие между уже утвержденными (то есть автоматически переносимыми с одного года в другой) и новыми расходами исчезает. Органы власти должны объяснять, как они собираются использовать финансовые средства и персонал, выделенный в их распоряжение, что приводит к углубленному анализу всей совокупности расходов.
Бюджетная реформа делает кадровый состав государственной службы и расходы на персонал более прозрачными. Раньше закон о финансах подробно отражал количество новых и измененных рабочих ставок (категории, корпуса, звания по каждому виду расходов на персонал), но в отрыве от реального изменения кадрового состава.
Отныне закон о финансах определяет максимальный размер расходов на персонал для каждой программы, учитывая размер основного вознаграждения, надбавки, налоговые отчисления и социальные выплаты для всех служащих, финансируемых из бюджета государства, независимо от их статуса. Он также закрепляет за каждым министерством эквивалент полных рабочих ставок для всех категорий сотрудников (чиновники, работники по контракту и др.). Нормы количества ставок по каждому министерству представлены в виде сводной таблицы и утверждаются парламентом посредством голосования общим списком.
В каждой программе учитываются налоговые расходы, соответствующие упущенной выгоде (снижение социального налога, налоговые льготы и т.д.), на которую идут власти для содействия одному из направлений государственной политики. Эти расходы учитываются при выделении средств на ту программу, при реализации которой они возникают. Например, льготы по налогу на прибыль от инвестиций в лесное хозяйство учитываются в налоговых расходах программы по лесному хозяйству.
Государство предоставляет операторов, которые реализуют определенные блоки государственной политики и получают «субвенции на исполнение государственных функций». В список из 778 операторов входят в основном государственные учреждения и ассоциации. Для оценки вклада операторов ежегодные проекты результативности отражают их миссии, мероприятия, в которых они участвуют, характер взаимоотношений (формы надзора, контракт по целям и т.д.), цели и показатели, общую сумму и обоснование выделенных средств, а также консолидированный бюджет программы и операторов.
На каждое мероприятие выделяются средства, необходимые для его непосредственной реализации и предназначенные для оплаты сопутствующих расходов, например фиксированных расходов органов власти (на содержание основных средств, оплату электричества, информационных систем) или затрат на обеспечивающие подразделения (бухгалтерия, кадровая служба и др.). Анализ стоимости мероприятий позволяет получить сведения о совокупности расходов, отнесенных на определенное направление государственной политики.
4. На реализацию программ выделяются глобальные фиксированные бюджеты.
Разработка программ дала возможность упорядочить выделение ассигнований министерствам. Так, программы объединяют все человеческие и финансовые ресурсы, необходимые для реализации определенного направления государственной политики, независимо от вида расходов (на персонал, текущие, капитальные расходы или межбюджетные трансферты).
Программы представляют собой бюджетные ассигнования, в рамках которых в большинстве случаев возможно перемещение средств, что, по сравнению с положениями ордонанса 1959 г., дает руководителям новые возможности. Кроме того, взаимозаменяемость средств ведет к увеличению кредитоспособности: в 6 раз – на национальном уровне и в 12 – на уровне территориальных органов власти. Распределение средств по статьям, то есть по видам расходов, является индикативным – за исключением расходов на персонал (ст. 2), размер которых лимитирован (асимметричная взаимозаменяемость). Средства, выделяемые для покрытия расходов на персонал одной программы, учитывают всех служащих, оплачиваемых из государственного бюджета, независимо от их статуса и все компоненты фонда заработной платы (основное вознаграждение, налоговые отчисления и социальные выплаты). По сравнению со старой системой, основанной на понятии бюджетных ставок и разбросанности средств, новая система позволяет более гибко управлять человеческими ресурсами.
Программы имеют глобальный, но фиксированный бюджет. Чтобы соблюсти лимиты расходов, разрешенные парламентом, и учитывая возможность взаимозаменяемости средств в рамках одной программы, средства, объем которых в бюджете может быть превышен, были ограничены и сгруппированы в специальные миссии, такие как «Финансовые обязательства государства» и «Возврат налогов и налоговые льготы».
Статьи расходов, по которым согласно ордонансу 1959 г. разрешалось изменять объем выделенного финансирования, теперь включены в программы с ограниченными лимитами, что для руководителей программ означает необходимость лучшего управления выделенными средствами: речь идет, например, о расходах на выплату пенсий, оплату судебных издержек и возмещение убытков.
Бюджет, ориентированный на результат
1. Не бюджетирование основано на результативности («тратить больше»), а результаты обосновывают бюджетирование («тратить с умом»).
В подобных условиях целью результативности является не определение количества выделяемых средств в зависимости от целей и запланированных или достигнутых результатов, а оптимизация результатов при имеющихся средствах: при ограниченности бюджета она должна позволить провести оценку и повысить эффективность расходования государственных средств и управления программами, а также оценить уместность профинансированных мероприятий. Это позволит сделать выводы о бюджетировании, не допуская автоматизма процесса. Таким образом, данный подход должен привести руководителей программ к:
– разработке стратегии, которая определит приоритеты и рычаги воздействия на основании диагностики, учитывающей конечную цель государственной политики. Такая стратегия, как правило, заявлена во вводной части ежегодного проекта результативности;
– отбору и определению ограниченного количества целей, которые отражают эти приоритеты (максимум по пять на программу) и должны покрывать основные финансовые средства программы;
– определению показателей результативности, позволяющих измерить степень достижения целей.
Цели должны соответствовать основным задачам бюджета и подтверждать эффективность расходования средств. Следовательно, нужно избегать постановки целей и показателей деятельности, непосредственных результатов или использования средств, и отнести их к оперативному управлению службами. Результативность рассматривается с разных точек зрения:
– гражданина: социально-экономическая эффективность, которая позволяет оценить результаты государственной политики (например, повысить степень трудоустройства дипломированных выпускников вузов);
– потребителя государственных услуг: качество предоставляемых услуг (например, сократить время на принятие судебных решений);
– налогоплательщика: эффективность управления, которая соотносит достигнутые результаты с затраченными средствами (например, снизить расходы на управление налоговой системой).
Достижение каждой цели должно измеряться одним или несколькими показателями, которые реально могут отразить вклад руководителя программы сроком от одного года до пяти лет. Чтобы быть уверенным, что получение результатов зависит только от деятельности руководителя программы, необходимо отстраниться от целей, слишком отдаленных во времени, или достижение которых зависит от других участников и факторов (например, контролировать выбросы газов, приводящих к парниковому эффекту, усилить связь между наукой и обществом и др.).
2. Результативность в бюджете на 2006 г.
94 программы представляют стратегию 118 программ, по которым определены цели; общее количество программ бюджета (объединенных в 34 миссии) равно 132. Большая часть целей подкреплена документально: общий бюджет содержит 629 целей (приблизительно по пять целей на программу), по которым определено 1 284 показателя (в среднем по два показателя на цель):
– меньшая часть показателей (166, или 13%) не подкреплена документально (то есть они не имеют цифрового выражения);
– 334 (26%) не имеют планового значения в проекте закона о финансах на 2006 г.;
– 304 (24%) не имеют целевого значения.
Учитывая присоединенные бюджеты и специальные счета, в общей сложности закон о финансах содержит 690 целей и 1 398 показателей. Таким образом, можно сказать, что основная часть работы министерств была выполнена.
Программы разработаны не для воспроизведения административных структур, а для определения границ ответственности. С этой точки зрения баланс скорее положительный, поскольку из 123 программ, реализуемых под руководством органов исполнительной власти (вне дотаций), 55 не образуют соответствия «одна программа – одно управление органа власти». Возможны три варианта:
– программа может соответствовать административной структуре, часто одному из управлений государственного органа исполнительной власти. Такое положение неизбежно и желательно, так как существуют управления, естественно соответствующие реализуемым направлениям государственной политики и отвечающие за одну бюджетную программу. Такова ситуация, например, с программами «Полиция», «Жандармерия», «Судебная система», «Пенитенциарная система» и др.;
– управление государственного органа власти может вести несколько программ: в ряде случаев было выделено несколько направлений политики, несмотря на существование одной административной структуры. Например, руководитель Главного управления по вопросам занятости и профессиональной подготовки, начальник Главного управления казначейства и экономической политики и начальник Главного управления по вопросам муниципальных образований отвечают за исполнение нескольких программ;
– программа может быть распределена между несколькими управлениями государственного органа власти, что подтверждает факт отступления от организационной структуры при выделении программ. Это должно привести к новому способу координации и даже предвосхищает организационные изменения. Например, программа «Наследие» Министерства культуры объединяет несколько управлений, а программа «Управление государственными и муниципальными налогами и финансами» Министерства экономики, финансов и промышленности объединяет два крупных управления (Главное налоговое управление и Главное управление государственной бухгалтерии), а также часть Таможенной службы.
Наконец, четко определены руководители программ. В июне 2004 г., после определения новой бюджетной структуры, разработанной для реализации органического закона о финансовом законодательстве от 1 августа 2001 г., министры назначили руководителей программ. На сегодняшний день руководителями программ являются 80 руководителей крупных подразделений, в основном начальники управлений государственных органов исполнительной власти, назначаемые Советом министров. Должность руководителя программы не имеет юридического статуса, то есть не регламентируется никаким нормативным актом, а отражает «менеджерскую» составляющую. Эксплицитное назначение каждого руководителя программы соответствующим министром считается основой легитимности деятельности в данной должности.
2. Складывается новая цепочка ответственности.
Новой структуре государственного бюджета по миссиям и программам соответствует новая цепочка ответственности в органах власти. Наделенные большей ответственностью и свободой действий, руководители государственных структур берут на себя обязательства по достижению результатов и обеспечению прозрачности:
– руководитель программы – центральное звено нового государственного управления на стыке политической и административной сфер. Находясь в подчинении министра, он участвует в разработке стратегических целей своей программы, является гарантом ее оперативной реализации и отвечает за достижение поставленных целей. В свою очередь он обладает большой автономией при принятии управленческих решений: определяет, куда и как направить финансовые и человеческие ресурсы, которые находятся в его распоряжении в рамках глобального бюджета, выделенного по парламентскому разрешению;
– руководителю операционного бюджета программы (ОБП) делегируется оперативное управление частью программы. ОБП – это реализация министерской программы в определенной ее части или на определенной территории. Как и руководитель программы, руководитель ОБП свободно управляет выделенным объемом финансирования и берет на себя обязательства по достижению оперативных результатов. Он распределяет имеющиеся средства между оперативными единицами, которые реализуют мероприятия, предусмотренные ОБП, и обеспечивает исполнение ОБП. Всего существует около 2 200 ОБП, из них около 1 900 – на уровне территориальных структур государственных органов власти, которыми управляют приблизительно 1 200 руководителей ОБП.
Оперативное разделение программ утверждается министерствами. Уровень ОБП определяется на основании требований программы в зависимости от каждого конкретного случая: национальный, межрегиональный (например, для программ «Национальная полиция» и «Регулирование и обеспечение безопасности оборота товаров и услуг»), региональный (министерства занятости, здравоохранения, образования) или уровень департамента (для программ «Территориальное управление», «Управление государственными и муниципальными налогами и финансами», «Безопасность и качество пищевых продуктов» и др.).
В большинстве случаев при реализации программ в территориях наиболее подходящим для ОБП считается уровень региона. Во-первых, он ближе к реалиям и позволяет лучше удовлетворять потребности территорий, а во-вторых, предоставляет достаточно ресурсов (финансовых и человеческих) для обеспечения эффективной координации направлений государственной политики на местном уровне.
Центром этой цепочки ответственности является диалог по управлению. Благодаря ему руководители всех уровней приходят к общему мнению о распределении целей, имеющихся средств, потребностей и способов координации. Диалог по управлению проходит:
– между руководителем программы и начальниками финансовых, кадровых и иных управлений;
– между руководителем программы и руководителем операционного бюджета программы;
– между руководителем операционного бюджета программы и оперативными структурами.
Если ОБП передан на уровень территориальных структур органов исполнительной власти, то префекты также участвуют в диалоге по управлению наравне с другими лицами, например финансовым контролером региона. Роль префекта, который дает заключение на проекты ОБП, входящие в зону его компетенций, является ключевой, поскольку он гарант единства политики государства и взаимодействия между службами на территориальном уровне.
Содействовать становлению новых участников были призваны две инициативы:
– Форум руководителей программ, который позволяет объединить 80 высокопоставленных чиновников, назначенных министрами на эту роль. На трех форумах, прошедших в 2005 г., рассматривались особенности взаимоотношений между руководителями программ и парламентом и между руководителями программ и руководителями финансовых и кадровых служб министерств, а такеж вопросы оперативной координации программ;
– Школа ОЗФЗ. Задача обучения новым методам управления требует длительных усилий. Среди первых достижений Школы ОЗФЗ – курс обучения для руководителей операционных бюджетов программ, позволяющий укрепить позиции новых участников, большинство которых возглавляют территориальные структуры органов исполнительной власти.
3. Динамика результативности должна быть поддержана на оперативном уровне.
ОБП разбивает цели результативности программы на оперативные цели, поставленные таким образом, чтобы их реализация позволила достичь национальных стратегических целей.
ОБП определяет рычаги воздействия для реализации этих целей: реорганизация, изменение процедур, управление качеством и др.
Определение оперативных целей может оказать влияние на национальные цели и привести к их пересмотру.
Руководитель программы под ответственность назначившего его министра обязуется перед парламентом достичь результативности. Если возможно, цели и их показатели передаются напрямую на оперативный уровень в том виде, в каком есть, а значения показателей адаптируются к контексту. Если необходимо, они преобразуются в промежуточные цели и адаптируются к возможностям ОБП.
Выводы на основе первых результатов
1. Экспериментальная методика, разработанная во время подготовительной фазы в 2004–2005 гг., позволила получить многообещающие результаты.
ОЗФЗ позволяет переосмыслить государственную политику, подталкивая органы власти к пересмотру своих целей. Он устраняет преграды между службами государства, выдвигая на первый план ориентированность на достижение результата и поддерживая таким образом диалог по управлению и совместную работу для реализации четко определенных приоритетов.
Делегируя руководителям полномочия по сопровождению служб в целях обеспечения результативности, ОЗФЗ подталкивает их к поиску лучшего качества государственных услуг и эффективности расходования бюджетных средств через планирование мероприятий и сопоставление с затраченными средствами (ассигнования, персонал, фонд заработной платы).
ОЗФЗ расширяет социальный диалог, поскольку предусматривает дискуссию о распределении средств и использовании предоставленной свободы действий и позволяет более динамично управлять человеческими ресурсами благодаря более гибкому, по сравнению со старой системой, управлению фондом заработной платы.
2. Можно выявить трудности реализации реформы.
На начальной стадии основы управления были изменены в сжатые сроки; коррекция ролей участников управления и новые взаимоотношения между службами требуют времени для организационных изменений. Некоторые руководители были разочарованы реально выделенной свободой действий (ряд администраций ограничили возможность перемещения средств или сохранили централизованное управление фондом заработной платы). При внедрении новаций появилось ощущение усложнения работы (разрешенные расходные обязательства/ассигнования, слишком подробная бюджетная классификация, трудности при использовании системы Palier 2006), что некоторыми руководителями воспринималось как излишняя бюрократизация.
Источниками беспокойства являются и характеристики некоторых устройств, например средств обработки данных (информационные базы управленческих данных).
Благодаря прозрачности ресурсов, выделяемых на реализацию государственной политики, ОЗФЗ выявил их ограниченность, что усложняется ограниченностью государственных финансов.
3. Определены направления деятельности на 2007 г.
Методика разработки планов мероприятий и проектов должна быть улучшена, чтобы выявить факторы, определяющие расходную часть бюджета. Для операционных бюджетов программ необходимо определить наиболее подходящие им объем и уровень. Графики составления операционных бюджетов должны позволить улучшить диалог по управлению между участниками процесса (как вертикальный – между руководителем программы и руководителем операционного бюджета, так и горизонтальный диалог на местах – с префектами, гарантами единства и координации государственных программ в рамках своих компетенций).
Чтобы подстегнуть организации, отражение целей и показателей результативности программ в операционных бюджетах может быть улучшено. Для облегчения управления следует доработать бюджетную классификацию, в частности в отношении текущих расходов на функционирование. Следует провести очередные этапы деконцентрации, чтобы повысить ответственность руководителей за принятые управленческие решения по использованию выделенных средств (избежав их резервирования) и персонала.
Кроме того, необходимо продолжать обучение руководителей, прежде всего отвечающих за управление финансами, для повышения их профессионального уровня и способствовать становлению новых участников процесса (руководителей программ и операционных бюджетов программ).
Выводы
Чтобы бюджетная реформа действительно привела к ожидаемой революции государственного управления, должны выполняться определенные условия:
– парламент не должен снижать требования к исполнительной власти, отводя достаточное время на проведение изменений;
– соотношение «свобода/ответственность» должно соблюдаться министерствами-распорядителями и министерством финансов;
– необходимо выстроить логическую последовательность всех действий государственной политики: замысел ОЗФЗ не может ограничиваться только вопросами бюджета, он должен проникнуть в микроэкономическую деятельность оперативных служб;
– культура менеджмента должна распространяться среди руководителей служб, программ, операционных бюджетов и руководителей управлений.
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
