Существуют различные пути и методы совершенствования бюджетной сферы России. Эксперты называют наиболее важные из них .
Валерий ПЕРЕВАЛОВ
Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по кредитным организациям и финансовым рынкам Павел Медведев утверждает, что благодаря внесенным в Бюджетный кодекс поправкам удалось избавиться от декларативных статей вроде тех, что призывали законодательные и исполнительные органы власти и субъектов РФ, и муниципальных образований «прилагать все силы для того, чтобы обслуживать долг и погашать свои долговые обязательства» и вообще очистить кодекс от неудачных формулировок.
Среди наиболее существенных внесенных поправок – касающаяся структуры долга. Например, в число долговых обязательств были включены результаты реструктуризации и пролонгации долга из-за чего могли бы в принципе возникнуть юридические трудности и некоторые долговые обязательства считались бы дважды.
Кроме того, удалось очень аккуратно проследить за тем, чтобы ответственность за долг была распределена правильно.
Депутатам удалось также закрепить в Бюджетном кодексе традицию отражения программы государственных заимствований в приложениях к бюджету. Кроме того, была устранена техническая ошибка, согласно которой от законодательного органа власти субъекта РФ сначала требовалось устанавливать пределы заимствований, а потом – заново устанавливать пределы выпуска ценных бумаг.
Была проделана большая работа по оптимизации заемной деятельности субъектов РФ с 1 января 2011 г., когда регионы-доноры получат право осуществлять внешние заимствования для покрытия дефицита своего бюджета. Здесь приходится констатировать, что даже разумные предложения по оптимизации подобной деятельности, исходящие от регионов, часто не находят места в итоговых документах.
Почему так происходит? «Субъекты РФ ошибочно полагают, что разумность поправки является окончательным аргументом в пользу ее принятия. Но этого явно недостаточно», – считает П. Медведев.
В свою очередь советник Президента России по вопросам федерализма и местного самоуправления Сергей Самойлов подчеркивает важность решения проблемы финансирования инвестиционных программ регионов и муниципальных образований. Он с удовлетворением констатирует, что страна наконец переболела болезнями 1990-х гг., когда каждый регион пытался создать мини-экономику, построив у себя все необходимые предприятия: «Этот период закончился, сегодня идет планомерная, серьезная работа для улучшения инвестиционного климата, повышения инвестиционной привлекательности. И самое главное – качество инвестиционных программ стало гораздо выше».
С. Самойлов рассказывает, что с 2000 г. по поручению Президента РФ проводится большая работа по разграничению полномочий между центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Более чем в 100 федеральных законов внесены изменения, позволяющие точно определить, какие публичные полномочия в отношении граждан имеет каждый уровень власти и на какие средства он вправе рассчитывать со стороны государства в прямом бюджетном исчислении.
Сегодня уже можно утверждать, что эта работа завершена. Точнее, переведена в другое, практическое русло: сейчас необходимо разработать ряд мер для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов и муниципальных образований РФ и стимулировать те субъекты РФ, которые смогут стать инвестиционными локомотивами экономики всей страны. Для решения первой задачи введен коэффициент выравнивания. Пока он двукратный, но к 2009 г. снизится до 1,3.
Но есть и 24,5 тыс. муниципальных образований, которые могут сделать рывок вперед в деле привлечения инвестиций и подъема нашей экономики. Сегодня Российская Федерация напрямую инвестирует средства в конкретные МО: в систему образования и здравоохранения, в решение проблемы доступного жилья, в развитие агропромышленного комплекса и т.д. В частности, только на ремонт дорог в областных центрах страны выделяются средства из расчета 745 руб. на каждого горожанина. То есть для города численностью в 300 тыс. жителей общая сумма финансирования ремонта дорог составит 223,5 млн руб.
Одной из наиболее важных задач в такой ситуации становится обеспечение контроля за инвестиционными средствами. Именно поэтому Президент РФ на всем протяжении исполнения своих полномочий регулярно проводит крупные совещания, посвященные анализу развития инвестиционных точек роста страны. Речь идет прежде всего о крупных регионах: Сибири и Дальнем Востоке, юге и центре России, Северно-Западном регионе. Кроме того, широкое распространение получили межрегиональные экономические форумы, к числу которых относятся экономический форум в Санкт-Петербурге, Кубанский, Байкальский и Уральский экономические форумы. Они уже перешли от разговоров об инвестиционной привлекательности к реализации конкретных инвестиционных проектов, которые защищают какой-либо регион или межрегиональное сообщество.
Бюджет РФ включает в себя различные инвестиционные составляющие. Имеются они и в федеральных адресных инвестиционных программах, в рамках которых осуществляются софинансирование крупных или социально значимых инвестиционных проектов для конкретного субъекта РФ или межсубъектные инвестиции.
Раньше количество федеральных целевых программ зачастую было слишком большим, из-за чего все они слабо финансировались или вообще не получали средств. Однако сейчас число таких программ значительно сокращено при резком увеличении их финансирования. Другое дело, что, например, Министерство финансов исключило из бюджетной структуры все целевые бюджетные фонды, даже крайне важный дорожный фонд.
Мэр Москвы Юрий Лужков в свою очередь подчеркивает важность такого фактора инвестиционной привлекательности региона, как умение сочетать различные взаимовлияющие условия. По его словам, главным условием успеха в деле привлечения инвестиций является развитие реального сектора экономики, производства, торговли, строительства.
По словам московского градоначальника, инвестиции по своему происхождению делятся на три типа. Первый – это бюджетные инвестиции, городской заказ. Городской заказ инвестиционного направления формирует задачи, которые реализуются только на принципах аукциона, тендера или конкурса. За счет организации 97% заказов города на тендерной, конкурсной основе удалось достичь сэкономить в среднем 9,5% городского бюджета, а по некоторым заказам – до 15%.
Второй – привлечение средств инвестиционных партнеров, как отечественных, так и зарубежных. Суммарно объем таких вложений оценивается в 15–17 млрд долл. в год. Ю. Лужков утверждает: «Здесь важно пройти сложный период формирования доверия к городу со стороны наших партнеров. За 16 лет, в течение которых мы осуществляем эти процессы в условиях новой России, мы получили самый высокий среди субъектов РФ рейтинг – 3В+. Могу сказать, что за все эти 16 лет не было ни одного случая, чтобы инвестор, работая с правительством города, потерял свои деньги. Этот высочайший рейтинг нами соблюдается и поддерживается».
Третий источник инвестиций – внешние заимствования. К сожалению, Бюджетный кодекс фактически ограничивает внешние заимствования регионов. Но московские власти добились того, чтобы в новом варианте Бюджетного кодекса субъектам РФ будет дано право осуществлять внешние заимствования, – правда, только с 2011 г. Для снятия этого необоснованного ограничения Москва обратилась с жалобой в Конституционный суд России.
Следующий вопрос – вопрос интересов. Инвесторы должны понимать, каковы интересы города в каждом конкретном случае: это может быть плата за аренду земли, долевое участие в инвестициях. Причем никаких стандартных схем здесь нет, все обсуждается. Но если власти перегнут палку, инвестор может отказаться от участия в проекте.
Точку зрения Юрия Лужкова разделяет и Леонид Рокецкий, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. Однако он основное внимание уделяет разграничению полномочий между муниципалитетами и государством: «Кто занимается электроснабжением нашей страны? Государство занимается. Поэтому нужно законодательно закрепить, что финансировать возведение опор или подстанций у каждого населенного пункта – обязанность государства».
Но для полноценного исполнения обязанностей нужны средства. В этом смысле крайне полезен опыт генерального директора Международной ассамблеи столиц и крупных городов (МАГ) Михаила Соколова. По его словам, сегодня особенно актуальным является вопрос сбалансированности полномочий и финансовых ресурсов для их исполнения. Города не удовлетворены результатами реформы межбюджетных отношений, в результате которой уменьшены нормативы отчислений по бюджетообразующим налогам муниципалитета.
Наиболее остро данная проблема проявляется при расчете расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство. Закрепленные за муниципалитетами доходы никак не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов в развитии экономики муниципальных образований, собственной налоговой базы, развитии малого бизнеса и т.д.
В этой связи М. Соколов высказал пожелание перейти к практической реализации разработанного в рамках МАГ проекта создания нового государственного инвестиционного института – Федерального агентства муниципального финансирования, которое могло бы размещать гарантированные государством долгосрочные крупные облигационные займы, используя привлеченные средства для централизованного кредитования приоритетных проектов. За счет роста масштабов заимствований, улучшения кредитного качества заемщика в лице агентства и сокращения издержек, связанных с выпуском облигаций, города могли бы получать более дешевые (по сравнению с самостоятельным выпуском облигаций или привлечением кредитов) займы.
До сих пор размещение облигаций российских городов и муниципальных образований на рынке капитала носит единичный характер. Агентство превратило бы мелкие муниципальные займы и краткосрочные банковские кредиты в крупные, высоколиквидные и вращающиеся на общероссийском рынке капиталов выпуски облигаций, значительно увеличило бы долю муниципальных эмитентов на рынке облигаций.
Но для успешной работы такого агентства в действующее законодательство необходимо внести ряд поправок. В частности, в Бюджетном кодексе целесообразно включить займы данного агентства городам и муниципальным образованиям в состав источников финансирования дефицита бюджета. Одновременно следует рассмотреть возможность внесения поправок в Налоговый кодекс РФ в отношении налогообложения доходов по облигациям агентства, иначе налоги автоматически повысят стоимость ресурсов для муниципалитетов.
Председатель Комитета государственных заимствований города Москвы Сергей Пахомов призывает регионы и муниципалитеты России к совместной работе с московскими властями по различным вопросам, связанным с законодательными инициативами, с возможными поправками в российское законодательство: «Мы будем рады помочь, никогда не откажем в оценке, предварительном анализе, в обсуждении тех предложений, которые те или иные города или регионы захотят инициировать на законодательном уровне». А проблем, к сожалению, достаточно. Например, в настоящее время в связи с требованиями российского налогового законодательства ни регионы, ни корпорации не вправе выпускать прямые облигационные займы, потому что купонный доход должен облагаться подоходным налогом. Это противоречит практике рынка еврооблигаций, который по определению является оффшорным рынком, и там каждый платит налоги в собственных юрисдикциях, а сами еврооблигации у источника не облагаются налогом на купонный доход. И потому в России вынуждены выпускать так называемые структурированные еврооблигационные займы, когда есть некая организация – банк или «специальное юридическое лицо», которое на Западе выпускает еврооблигации от своего имени, а потом здесь выдает кредит основному получателю денег, например городу Москве, Газпрому, банкам или любому другому региону и т.д.
С. Пахомов подчеркивает: «Есть такая поговорка: хорошие времена имеют одно неприятное свойство – они быстро кончаются. Поэтому нельзя сидеть и ждать, когда закончится нынешний стремительный рост экономики, который сам по себе перекрывает все неувязки в законодательстве…»
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
Валерий ПЕРЕВАЛОВ
Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по кредитным организациям и финансовым рынкам Павел Медведев утверждает, что благодаря внесенным в Бюджетный кодекс поправкам удалось избавиться от декларативных статей вроде тех, что призывали законодательные и исполнительные органы власти и субъектов РФ, и муниципальных образований «прилагать все силы для того, чтобы обслуживать долг и погашать свои долговые обязательства» и вообще очистить кодекс от неудачных формулировок.
Среди наиболее существенных внесенных поправок – касающаяся структуры долга. Например, в число долговых обязательств были включены результаты реструктуризации и пролонгации долга из-за чего могли бы в принципе возникнуть юридические трудности и некоторые долговые обязательства считались бы дважды.
Кроме того, удалось очень аккуратно проследить за тем, чтобы ответственность за долг была распределена правильно.
Депутатам удалось также закрепить в Бюджетном кодексе традицию отражения программы государственных заимствований в приложениях к бюджету. Кроме того, была устранена техническая ошибка, согласно которой от законодательного органа власти субъекта РФ сначала требовалось устанавливать пределы заимствований, а потом – заново устанавливать пределы выпуска ценных бумаг.
Была проделана большая работа по оптимизации заемной деятельности субъектов РФ с 1 января 2011 г., когда регионы-доноры получат право осуществлять внешние заимствования для покрытия дефицита своего бюджета. Здесь приходится констатировать, что даже разумные предложения по оптимизации подобной деятельности, исходящие от регионов, часто не находят места в итоговых документах.
Почему так происходит? «Субъекты РФ ошибочно полагают, что разумность поправки является окончательным аргументом в пользу ее принятия. Но этого явно недостаточно», – считает П. Медведев.
В свою очередь советник Президента России по вопросам федерализма и местного самоуправления Сергей Самойлов подчеркивает важность решения проблемы финансирования инвестиционных программ регионов и муниципальных образований. Он с удовлетворением констатирует, что страна наконец переболела болезнями 1990-х гг., когда каждый регион пытался создать мини-экономику, построив у себя все необходимые предприятия: «Этот период закончился, сегодня идет планомерная, серьезная работа для улучшения инвестиционного климата, повышения инвестиционной привлекательности. И самое главное – качество инвестиционных программ стало гораздо выше».
С. Самойлов рассказывает, что с 2000 г. по поручению Президента РФ проводится большая работа по разграничению полномочий между центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Более чем в 100 федеральных законов внесены изменения, позволяющие точно определить, какие публичные полномочия в отношении граждан имеет каждый уровень власти и на какие средства он вправе рассчитывать со стороны государства в прямом бюджетном исчислении.
Сегодня уже можно утверждать, что эта работа завершена. Точнее, переведена в другое, практическое русло: сейчас необходимо разработать ряд мер для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов и муниципальных образований РФ и стимулировать те субъекты РФ, которые смогут стать инвестиционными локомотивами экономики всей страны. Для решения первой задачи введен коэффициент выравнивания. Пока он двукратный, но к 2009 г. снизится до 1,3.
Но есть и 24,5 тыс. муниципальных образований, которые могут сделать рывок вперед в деле привлечения инвестиций и подъема нашей экономики. Сегодня Российская Федерация напрямую инвестирует средства в конкретные МО: в систему образования и здравоохранения, в решение проблемы доступного жилья, в развитие агропромышленного комплекса и т.д. В частности, только на ремонт дорог в областных центрах страны выделяются средства из расчета 745 руб. на каждого горожанина. То есть для города численностью в 300 тыс. жителей общая сумма финансирования ремонта дорог составит 223,5 млн руб.
Одной из наиболее важных задач в такой ситуации становится обеспечение контроля за инвестиционными средствами. Именно поэтому Президент РФ на всем протяжении исполнения своих полномочий регулярно проводит крупные совещания, посвященные анализу развития инвестиционных точек роста страны. Речь идет прежде всего о крупных регионах: Сибири и Дальнем Востоке, юге и центре России, Северно-Западном регионе. Кроме того, широкое распространение получили межрегиональные экономические форумы, к числу которых относятся экономический форум в Санкт-Петербурге, Кубанский, Байкальский и Уральский экономические форумы. Они уже перешли от разговоров об инвестиционной привлекательности к реализации конкретных инвестиционных проектов, которые защищают какой-либо регион или межрегиональное сообщество.
Бюджет РФ включает в себя различные инвестиционные составляющие. Имеются они и в федеральных адресных инвестиционных программах, в рамках которых осуществляются софинансирование крупных или социально значимых инвестиционных проектов для конкретного субъекта РФ или межсубъектные инвестиции.
Раньше количество федеральных целевых программ зачастую было слишком большим, из-за чего все они слабо финансировались или вообще не получали средств. Однако сейчас число таких программ значительно сокращено при резком увеличении их финансирования. Другое дело, что, например, Министерство финансов исключило из бюджетной структуры все целевые бюджетные фонды, даже крайне важный дорожный фонд.
Мэр Москвы Юрий Лужков в свою очередь подчеркивает важность такого фактора инвестиционной привлекательности региона, как умение сочетать различные взаимовлияющие условия. По его словам, главным условием успеха в деле привлечения инвестиций является развитие реального сектора экономики, производства, торговли, строительства.
По словам московского градоначальника, инвестиции по своему происхождению делятся на три типа. Первый – это бюджетные инвестиции, городской заказ. Городской заказ инвестиционного направления формирует задачи, которые реализуются только на принципах аукциона, тендера или конкурса. За счет организации 97% заказов города на тендерной, конкурсной основе удалось достичь сэкономить в среднем 9,5% городского бюджета, а по некоторым заказам – до 15%.
Второй – привлечение средств инвестиционных партнеров, как отечественных, так и зарубежных. Суммарно объем таких вложений оценивается в 15–17 млрд долл. в год. Ю. Лужков утверждает: «Здесь важно пройти сложный период формирования доверия к городу со стороны наших партнеров. За 16 лет, в течение которых мы осуществляем эти процессы в условиях новой России, мы получили самый высокий среди субъектов РФ рейтинг – 3В+. Могу сказать, что за все эти 16 лет не было ни одного случая, чтобы инвестор, работая с правительством города, потерял свои деньги. Этот высочайший рейтинг нами соблюдается и поддерживается».
Третий источник инвестиций – внешние заимствования. К сожалению, Бюджетный кодекс фактически ограничивает внешние заимствования регионов. Но московские власти добились того, чтобы в новом варианте Бюджетного кодекса субъектам РФ будет дано право осуществлять внешние заимствования, – правда, только с 2011 г. Для снятия этого необоснованного ограничения Москва обратилась с жалобой в Конституционный суд России.
Следующий вопрос – вопрос интересов. Инвесторы должны понимать, каковы интересы города в каждом конкретном случае: это может быть плата за аренду земли, долевое участие в инвестициях. Причем никаких стандартных схем здесь нет, все обсуждается. Но если власти перегнут палку, инвестор может отказаться от участия в проекте.
Точку зрения Юрия Лужкова разделяет и Леонид Рокецкий, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. Однако он основное внимание уделяет разграничению полномочий между муниципалитетами и государством: «Кто занимается электроснабжением нашей страны? Государство занимается. Поэтому нужно законодательно закрепить, что финансировать возведение опор или подстанций у каждого населенного пункта – обязанность государства».
Но для полноценного исполнения обязанностей нужны средства. В этом смысле крайне полезен опыт генерального директора Международной ассамблеи столиц и крупных городов (МАГ) Михаила Соколова. По его словам, сегодня особенно актуальным является вопрос сбалансированности полномочий и финансовых ресурсов для их исполнения. Города не удовлетворены результатами реформы межбюджетных отношений, в результате которой уменьшены нормативы отчислений по бюджетообразующим налогам муниципалитета.
Наиболее остро данная проблема проявляется при расчете расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство. Закрепленные за муниципалитетами доходы никак не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов в развитии экономики муниципальных образований, собственной налоговой базы, развитии малого бизнеса и т.д.
В этой связи М. Соколов высказал пожелание перейти к практической реализации разработанного в рамках МАГ проекта создания нового государственного инвестиционного института – Федерального агентства муниципального финансирования, которое могло бы размещать гарантированные государством долгосрочные крупные облигационные займы, используя привлеченные средства для централизованного кредитования приоритетных проектов. За счет роста масштабов заимствований, улучшения кредитного качества заемщика в лице агентства и сокращения издержек, связанных с выпуском облигаций, города могли бы получать более дешевые (по сравнению с самостоятельным выпуском облигаций или привлечением кредитов) займы.
До сих пор размещение облигаций российских городов и муниципальных образований на рынке капитала носит единичный характер. Агентство превратило бы мелкие муниципальные займы и краткосрочные банковские кредиты в крупные, высоколиквидные и вращающиеся на общероссийском рынке капиталов выпуски облигаций, значительно увеличило бы долю муниципальных эмитентов на рынке облигаций.
Но для успешной работы такого агентства в действующее законодательство необходимо внести ряд поправок. В частности, в Бюджетном кодексе целесообразно включить займы данного агентства городам и муниципальным образованиям в состав источников финансирования дефицита бюджета. Одновременно следует рассмотреть возможность внесения поправок в Налоговый кодекс РФ в отношении налогообложения доходов по облигациям агентства, иначе налоги автоматически повысят стоимость ресурсов для муниципалитетов.
Председатель Комитета государственных заимствований города Москвы Сергей Пахомов призывает регионы и муниципалитеты России к совместной работе с московскими властями по различным вопросам, связанным с законодательными инициативами, с возможными поправками в российское законодательство: «Мы будем рады помочь, никогда не откажем в оценке, предварительном анализе, в обсуждении тех предложений, которые те или иные города или регионы захотят инициировать на законодательном уровне». А проблем, к сожалению, достаточно. Например, в настоящее время в связи с требованиями российского налогового законодательства ни регионы, ни корпорации не вправе выпускать прямые облигационные займы, потому что купонный доход должен облагаться подоходным налогом. Это противоречит практике рынка еврооблигаций, который по определению является оффшорным рынком, и там каждый платит налоги в собственных юрисдикциях, а сами еврооблигации у источника не облагаются налогом на купонный доход. И потому в России вынуждены выпускать так называемые структурированные еврооблигационные займы, когда есть некая организация – банк или «специальное юридическое лицо», которое на Западе выпускает еврооблигации от своего имени, а потом здесь выдает кредит основному получателю денег, например городу Москве, Газпрому, банкам или любому другому региону и т.д.
С. Пахомов подчеркивает: «Есть такая поговорка: хорошие времена имеют одно неприятное свойство – они быстро кончаются. Поэтому нельзя сидеть и ждать, когда закончится нынешний стремительный рост экономики, который сам по себе перекрывает все неувязки в законодательстве…»
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
