– Николай Сергеевич, как, на Ваш взгляд, принятие поправок в Бюджетный кодекс повлияет на деятельность контрольно-счетных органов? Повысится ли их роль?
– Отношение контрольно-счетных органов к последним поправкам в Бюджетный кодекс неоднозначно. С одной стороны, мы с энтузиазмом восприняли поправки, связанные с расширением горизонтов бюджетного планирования до трех лет, поскольку такое расширение позволит оптимально распределять финансовые ресурсы государства, эффективнее использовать их для реализации стратегически важных задач социально-экономического развития страны. Особый интерес вызывают поправки, ориентированные на создание нормативной основы для нацеленности бюджетного процесса на конечный результат. Контрольно-счетные органы осознают важность перехода от управления бюджетными расходами к управлению полученными результатами, поскольку эффективное использование бюджетных средств позволит государству более полно удовлетворять социальные потребности граждан при том же объеме ресурсов.
Однако в этих поправках учтены далеко не все предложения, которые мы с учетом мнения регионов разработали и передали в правительство. Поправки не обеспечивают формирования в стране прозрачной и эффективной бюджетно-финансовой системы. Наоборот, в новой редакции Бюджетного кодекса бюджетный процесс становится практически непрозрачным и слабоконтролируемым.
Новая редакция предполагает перераспределение полномочий в бюджетном процессе от органов законодательной к органам исполнительной власти, не решая при этом проблему создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля в России. Требует более детальной проработки и правовое регулирование вопросов, связанных с повышением результативности использования бюджетных средств. Поправки не устанавливают правовые основы для широкого внедрения в практику деятельности контрольно-счетных органов такого важного инструмента повышения эффективности государственного управления, как аудит эффективности, хотя он давно применяется в большинстве развитых стран.
Внесенные в Бюджетный кодекс поправки, безусловно, усиливают роль контрольно-счетных органов в бюджетном процессе, ориентируют их на выявление результативности использования бюджетных средств и активизацию аудита эффективности. Однако этих поправок явно недостаточно, чтобы в полной мере задействовать огромный потенциал контрольно-счетных органов – органов внешнего контроля.
Счетная палата и контрольно-счетные органы не требуют каких-то особых полномочий. Речь идет о том, что в федеративном государстве наряду с внутренним финансовым контролем должен существовать – и активно действовать на всех этапах бюджетного процесса – внешний финансовый контроль.
Сейчас мы переходим к БОР. Это значит, что бюджетное планирование будет осуществляться не по затратному принципу, а с учетом достигнутых результатов. В таких условиях, естественно, исключительно важная роль отводится внутреннему контролю – контролю, который организует сама исполнительная власть. Это необходимое условие эффективности использования бюджетных средств. Но одновременно возрастает и роль внешнего контроля. Ведь внешний финансовый контроль – необходимый атрибут существования демократического правового государства, о чем говорится в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля.
– Что включает в себя понятие «аудит эффективности»?
– Аудит эффективности – это новый для России, но давно применяемый в большинстве высокоразвитых стран мира тип государственного аудита. Он предусматривает прежде всего оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Его главная цель – повышение эффективности управления общественными ресурсами.
Методы аудита эффективности позволяют контрольно-счетным органам достаточно четко определить, были ли произведенные бюджетные затраты результативными и экономичными, достигнута ли цель реформы или конкретной программы (и если нет, то почему). Проблема заключается в том, что нет точных, закрепленных законом механизмов определения результативности, а также санкций за недостижение планируемых целей. Вместе с тем одно из главных мест в проводимой в стране бюджетной реформе занимают вопросы создания эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами, повышения результативности использования бюджетных средств.
– Насколько действенны контрольные мероприятия в рамках аудита эффективности?
– Счетной палатой и контрольно-счетными органами ряда субъектов РФ уже проведен аудит эффективности в различных сферах, куда направляются бюджетные средства, и получены весьма впечатляющие результаты.
Так, в прошлом году совместно с контрольно-счетными органами Республики Татарстан, Тюменской и Ленинградской областей был проведен аудит эффективности использования государственных средств в агропромышленном комплексе и дорожном строительстве. Эти мероприятия проходили в рамках реализации российско-канадской программы по внедрению аудита эффективности использования государственных средств в субъектах РФ.
В процессе проведения контрольных мероприятий был выполнен системный анализ, итоги которого актуальны не только для тех регионов, где шла проверка, но и для страны в целом. Канадские коллеги оказали нам большую методологическую поддержку в организации и проведении указанных аудитов эффективности.
– Что представляет собой проект по формированию Государственной информационно-аналитической системы контрольно–счетных органов? Как он реализуется?
– В настоящее время АКСОР совместно с Федеральным центром информатизации Счетной палаты РФ активно занимаются реализацией пилотного проекта по созданию информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов РФ.
Эта система направлена на повышение эффективности внешнего финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, внебюджетных фондов, управлением государственным имуществом на основе внедрения современных информационных технологий. Система будет осуществлять мониторинг исполнения федерального бюджета с раскрытием содержания статей доходов и расходов и прогнозированием развития наиболее важных социально-экономических процессов в стране. Также она будет содержать информацию о планируемых контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях и основные результаты уже проведенных проверок.
Предполагается, что система будет открыта для подключения к ней и других органов государственного контроля, а также органов, ответственных за составление, принятие и исполнение бюджетов.
Информационно-аналитическая система создается в соответствии с концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг.)», ее внедрение планируется завершить к 2010 г. Первый этап проекта датируется 2007–2008 гг. Всего на создание такой системы предполагается потратить около 800 млн руб.
– Как выстраиваются взаимоотношения между контрольно-счетными органами субъектов РФ и органами законодательной и исполнительной власти, правоохранительными органами? Вносит ли АКСОР свой вклад в это взаимодействие?
– Опыт деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ показывает, что результативность осуществляемого ими государственного финансового контроля во многом определяется их взаимоотношениями с органами законодательной и исполнительной власти, прокуратуры. От того, насколько продуктивным является это сотрудничество, зависит социально-экономический климат в регионе.
Основные трудности обусловлены отсутствием единого подхода к организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ. Так, до сих пор в 22 субъектах РФ контрольно-счетные органы не имеют организационной и функциональной независимости, действуя как подразделения законодательных органов власти. Как правило, эти контрольно-счетные органы малочисленны и не имеют возможности проводить полноценные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, не говоря уже о таких сложных видах государственного аудита, как аудит эффективности использования государственных средств.
Ассоциация контрольно-счетных органов России делает все от нее зависящее, чтобы в регионах были полноценные контрольно-счетные органы, способные в полном объеме решать поставленные задачи. И успехи в этом направлении уже есть: в прошлом году в трех субъектах РФ (Чувашской Республике, Ставропольском крае и Брянской области) были приняты законы, в которых контрольно-счетным органам была предоставлена организационная и функциональная независимость.
Подводя итоги работы наших коллег из регионов за 2006 г., мы выяснили, что каждый сотрудник контрольно-счетных органов в среднем выявил 8 млн незаконно использованных средств. Согласитесь, сумма намного выше той, которую государство тратит на содержание этих органов. Мы разработали стандарт проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий совместно Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ. И такие мероприятия оказались весьма результативными.
АКСОР проводит большую работу, направленную на укрепление авторитета контрольно-счетных органов, повышение их статуса в системе государственных органов, усиление их влияния на социально-экономическую жизнь страны. Там, где деятельность контрольно-счетных органов находит конструктивную поддержку со стороны органов законодательной и исполнительной власти, удается достичь весомых результатов в деле обеспечения законности и эффективности использования государственных средств.
Весьма актуальной является проблема обеспечения взаимодействия органов прокуратуры и контрольно-счетных органов субъектов РФ. Адекватная законодательная база здесь пока отсутствует. Организация работы на паритетных началах предполагает наличие соглашения, регламентирующего механизм совместных действий: согласование планов, проведение совместных проверок, проверок по обращениям сторон, порядок предоставления материалов контрольных мероприятий, обмен иной интересующей стороны информацией.
– И много подобных соглашений уже удалось заключить?
– Сейчас такие соглашения подписаны в 54 субъектах РФ, причем в большинстве из них налаженное в результате сотрудничество оценивается сторонами как конструктивное. Однако имеются и регионы, где органы прокуратуры не считают нужным регламентировать совместные действия с контрольно-счетными органами. Так, в ряде субъектов РФ прокуратура отказалась заключать соглашения с контрольно-счетными палатами – даже несмотря на то, что Генеральная прокуратура дала соответствующие рекомендации.
Как известно, контрольно-счетные органы не вправе применять санкции к нарушителям бюджетного законодательства, в связи с чем результативность их деятельности во многом зависит от полноты мер реагирования, принимаемых правоохранительными органами по результатам проверок контрольно-счетных органов. Вместе с тем от контрольно-счетных органов поступает информация о фактах неоправданного затягивания органами прокуратуры сроков рассмотрения направляемых материалов, отсутствия конкретных результатов рассмотрения в виде возбуждения уголовных дел и иных мер прокурорского реагирования. Статистика показывает, что на восемь представленных контрольно-счетными органами материалов с явным наличием состава преступления возбуждается только одно уголовное дело.
Одной из острых проблем остается оспаривание органами прокуратуры положений законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах. За предшествующие четыре года в различных регионах такие случаи имели место в части статуса и полномочий контрольно-счетных органов. Органами прокуратуры отрицались такие полномочия контрольно-счетных органов, как контроль за законностью и эффективностью использования региональной собственности, за деятельностью субъектов хозяйствования, имеющих налоговые и иные льготы и преимущества, внешнеэкономической деятельностью государственных организаций. Под сомнение также ставились право контрольно-счетных органов на проведение проверок хозяйственной и иной деятельности подконтрольных объектов и право должностных лиц входить в помещения, занимаемые подконтрольными организациями. По сути, оспаривались концептуальные основы внешнего государственного финансового контроля.
– Что может быть сделано для улучшения взаимодействия с правоохранительными органами и другими органами власти?
– Необходима дальнейшая консолидация усилий с органами прокуратуры по профилактике правонарушений, при осуществлении контроля за реализацией приоритетных национальных проектов, контроля в сферах размещения заказов для государственных нужд, капитальных вложений бюджетных средств, жилищно-коммунальном комплексе и сфере здравоохранения, контроля за своевременным движением бюджетных средств в финансово-кредитных организациях, за деятельностью предприятий, находящихся в процедуре банкротства, а также за исполнением муниципальных бюджетов.
Для повышения эффективности контрольных мероприятий требуется изменение законодательства в части уточнения круга должностных лиц, подлежащих уголовной ответственности (ст. 285 Уголовного кодекса РФ).
Совершенствованию сотрудничества контрольно-счетных органов с органами законодательной и исполнительной власти, прокуратуры может способствовать принятие федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации, в котором были бы закреплены принципы взаимодействия контрольных органов с другими государственными органами.
Справка «Бюджета»
Николай Сергеевич СТОЛЯРОВ, заместитель руководителя аппарата Счетной палаты РФ, ответственный секретарь Ассоциации контрольно-счетных органов РФ
Родился 3 января 1947 г. в дер. Александровка Гомельской области Белорусской ССР.
В 1969 г. окончил Ейское высшее военное авиационное училище летчиков, в 1977 г. – Военно-воздушную академию им. Ю. А. Гагарина, в 1980 г. – адъюнктуру этой же Академии. Кандидат философских наук. Доктор экономических наук. Действительный государственный советник РФ I класса. Генерал-майор авиации.
До 1974 г. проходил службу в Белорусском военном округе (на командно-штабных должностях). 1990–1993 г.г. – председатель Центральной контрольной комиссии Коммунистической партии РСФСР; заместитель председателя Комитета государственной безопасности СССР – начальник управления кадров Комитета государственной безопасности СССР; председатель Комитета по работе с личным составом – помощник министра обороны СССР; советник Председателя Верховного Совета РСФСР.
В 1993 г. избран депутатом Государственной Думы ФС РФ. Заместитель председателя комитета Государственной Думы по вопросам геополитики.
В 1995 г. вновь избран депутатом Государственной Думы. Вошел в состав депутатской группы «Российские регионы (независимые депутаты)». Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по международным делам, Комиссии Парламентского собрания Союза Белоруссии и России по безопасности, обороне и борьбе с преступностью.
В 1992–2000 г.г. возглавлял Высшую школу бизнеса Международного университета в Москве.
С 2000 г. – советник председателя Счетной палаты РФ, в настоящее время – заместитель руководителя аппарата Счетной палаты РФ.
В декабре 2000 г. избран ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
Награжден орденом Дружбы, 15 медалями.
Материал подготовил Марк ЦУЦИЕВ
Журнал "Бюджет" №7 июль 2007 г.
