В России сохраняется относительно благоприятная макроэкономическая ситуация. Это подтверждается выводами агентства Fitch Ratings, опубликованными 16 августа 2012 года, с подтверждением рейтинга Российской Федерации на уровне BBB со «Стабильным» прогнозом1. Среди стран БРИКС Россия поддерживает рекордно низкий суверенный долг на уровне 9,8 % ВВП в 2011 году с прогнозом роста реального ВВП на уровне 3,5 % в 2012 году.
Накопленные достижения не отменяют цели укрепления финансовой устойчивости без существенного наращивания государственных заимствований. Сложность поиска инструментов реализации этой цели обусловлена потребностью справедливого сопряжения интересов граждан, предпринимателей и инвесторов, прагматичного обеспечения экономической и социальной эффективности, создания устойчивых стимулов для формирования конкурентоспособного по отношению к странам — членам ВТО делового климата в нашей стране. Кроме того, необходимо учитывать новые условия взаимной торговли со странами ВТО.
Накопленный мировой опыт предлагает применение специальных целевых механизмов тонкой настройки бюджетной системы, объединенных термином «фискальные правила» (или «бюджетные правила»).
Что такое бюджетные правила
Под бюджетными правилами понимается введение ограничений и автоматических механизмов (стабилизаторов) установления предельных (максимальных или минимальных) численных значений бюджетных параметров при проведении долгосрочной финансово-бюджетной политики. По степени консервативности и в зависимости от целей политики стран — экспортеров нефти можно выделить четыре основных типа бюджетных правил.
1 Синица в руке. Предполагает накопление и сбережение в форме финансовых активов всех поступлений от нефти при условии, что в бюджет направляются исключительно доходы от инвестирования накопленных сбережений (опыт Норвегии).
2 Модель постоянного дохода от нефти. Предполагает, что государство планирует и исполняет бюджет исходя из постоянной доли чистого богатства государства в процентах к ВВП или в зависимости от методологии к ненефтяному ВВП для того, чтобы обеспечить распределение богатства между поколениями равными долями.
3 Критерий МПДН2 в реальном выражении. Правило, в рамках которого цель политики заключается в поддержании покупательной способности богатства, распределяемого каждый год так, что государственные расходы остаются постоянными в реальном выражении (корректируются по дефлятору).
4 ДСА3. Предусматривает выбор политики установления целевых показателей бюджетного баланса, обеспечивающего стабилизацию государственного долга на определенном уровне к моменту истощения запасов нефти.
Универсальных бюджетных правил не существует. Позитивные эффекты от применения правил могут иметь место при установлении специальных регулирующих инструкций для конкретной финансовой системы и конкретной макроэкономической ситуации. Дизайн, комбинация и адаптация самих бюджетных правил, а также выбор оптимального времени их введения, пересмотра или отмены имеют ключевое значение и по существу характеризуют эффективность управления государственными финансами. Кроме того, бюджетные правила сами по себе являются не панацеей финансовой устойчивости, а лишь инструментом, повышающим качество управления бюджетной системой.
Предпосылки для установления бюджетных правил
Опыт российского финансового кризиса 1998 года показал, какие серьезные последствия для экономики может иметь резкое ухудшение внешней конъюнктуры, если центральное правительство не имеет ответных механизмов. Напротив, пример международного финансового кризиса
В целях решения указанных проблем в 2004 году был создан Стабилизационный фонд и введены бюджетные правила, предусматривавшие сбережение дополнительных доходов федерального бюджета. В 2008 году правила управления нефтегазовыми доходами были модифицированы. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. №
Положения указанной новации основывались на концепции ненефтегазового бюджета, согласно которой устанавливалась ежегодная предельно допустимая величина нефтегазовых доходов к ВВП, направляемая на расходы федерального бюджета (нефтегазовый трансферт). Нефтегазовые доходы, превышающие установленную величину нефтегазового трансферта, зачислялись в Резервный фонд. Компенсация части выпадающих нефтегазовых доходов, обусловленных снижением мировых цен на нефть, для покрытия нефтегазового трансферта осуществлялась соответственно из Резервного фонда.
Из-за резкого обвального падения доходов федерального бюджета в 2009 году действие бюджетных правил было приостановлено. Накопленные средства Резервного фонда, а также все поступающие нефтегазовые и иные доходы независимо от уровня цен на нефть и газ направлялись на расходы. Такое решение было обусловлено возросшими макроэкономическими рисками, а также необходимостью предотвратить сокращение бюджетных расходов, обеспечивающих социальные и иные обязательства государства, выполнение которых безусловный политический императив.
Вместе с тем зависимость бюджетной системы от нефтегазовых доходов существенно возросла. Если в 2000 году доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20 %, то к 2004 году она увеличилась до 30 %, а в 2011 году нефтегазовые доходы составили уже около половины от всех доходов.
В условиях отсутствия четких, законодательно регламентированных правовых механизмов управления нефтегазовыми доходами российская экономика более чувствительна к внешним шокам, высоки макроэкономические и бюджетные риски, что не способствует увеличению притока долгосрочных инвестиций. Кроме того, опыт ряда стран (в частности, Греции) демонстрирует опасность принятия государством избыточных расходных обязательств. Для России эти уроки вдвойне важны, так как нефтегазовые доходы, обеспечивающие решающую часть суммарных бюджетных доходов, носят неопределенный и негарантированный характер.
При ухудшении мировой конъюнктуры, сопровождающемся снижением доверия инвесторов к государственным ценным бумагам, происходит удорожание заимствований на финансовом рынке. В отличие от стран с диверсифицированной экономикой для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда они могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.
На нынешнем этапе, в ситуации хронического отставания темпов роста добычи и экспорта сырьевых товаров от темпов роста экономики, использовать ранее применяемый механизм ненефтегазового бюджета было бы нецелесообразно в связи с тем, что при стабилизации цен на нефть доля нефтегазового сектора в ВВП страны и нефтегазовые доходы бюджета неизбежно падают. Использование фиксированного в процентах к ВВП нефтегазового трансферта через некоторое время привело бы к ситуации, при которой текущих нефтегазовых доходов стало бы недостаточно для покрытия трансферта, а значит, допустимые расходы не обеспечиваются финансовыми ресурсами, растут бюджетный дефицит и государственный долг. Кроме того, объективная оценка целесообразных размеров нефтегазового трансферта зависит от долгосрочного уровня цен на нефть, поэтому задание фиксированной величины такого трансферта не позволяет гибко адаптироваться к меняющимся представлениям об этом показателе.
Адаптация бюджетных правил
Правительство РФ внесло в Государственную думу законопроект, закрепляющий основанные на принципах контрциклической бюджетной политики механизмы использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Новый вариант бюджетных правил предусматривает введение так называемой базовой цены на нефть, которая отражает основанную на исторических данных гипотезу долгосрочного уровня цен на нефть. Базовая цена на нефть определяет предельный объем расходов федерального бюджета — предлагается ее исчислять как расчетную величину доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть, увеличенную на 1% ВВП.
Расчетные доходы при базовой цене на нефть предлагается определять как прогнозируемые доходы федерального бюджета плюс недостаток (если фактическая цена ниже базовой) либо минус избыток (если фактическая цена выше базовой) нефтегазовых доходов федерального бюджета. Недостаток (избыток) нефтегазовых доходов федерального бюджета определяется как разность между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой и базовой цене.
В случае если цена на нефть превышает базовую, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до тех пор, пока не будет достигнута его нормативная величина. При этом допускается использование части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства РФ.
Данный вариант бюджетных правил фактически продолжает подход, использовавшийся для формирования Стабилизационного фонда, вместе с тем он имеет ряд важных отличий от механизма Стабфонда образца
1 В состав дополнительных нефтегазовых доходов включаются экспортные пошлины на нефтепродукты и газ — в дополнение к НДПИ на нефть и экспортным пошлинам на сырую нефть, которые предусматривались механизмом Стабилизационного фонда.
2 Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год и плановый период понимается средняя цена на нефть за пятилетний период для очередного финансового года (шестилетний и семилетний периоды для первого и второго годов планового периода соответственно), завершающийся текущим финансовым годом4 (очередным финансовым годом для первого года планового периода и первым годом планового периода для второго года планового периода), с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения им десятилетнего периода.
Такой механизм формирования базовой цены на нефть позволяет избежать субъективизма при ее установлении, обеспечивает гибкую адаптацию цены к циклическому изменению конъюнктуры и в то же время делает ее устойчивой по отношению к краткосрочным колебаниям цен на нефть.
Преимущества разработанного механизма:
- защита от возможного давления в пользу повышения базовой цены (как это было во время существования Стабилизационного фонда);
- автоматическая адаптация уровня базовой цены к реальной динамике цен на нефть и недопущение отрыва базовой цены от реальной рыночной конъюнктуры (что опять же происходило в период ручного установления цены отсечения);
- использование долгосрочного (десятилетнего) периода, позволяющее сгладить краткосрочные колебания цен на нефть (утрачивается необходимость реактивно приспосабливать и корректировать бюджет), дисбалансы уравновешиваются и «погашаются» за счет пополнения или использования средств Резервного фонда.
Таким образом, формирование базовой цены на нефть на основе скользящей средней величины фактических цен на нефть не допускает длительного отклонения текущих цен от базовой цены.
Предлагается также дополнительный механизм защиты бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена на нефть за последние три года (включая текущий финансовый год) установилась на уровне, не превышающем базовую цену, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период.
Нормативная величина Резервного фонда принимается равной 7 % ВВП (то есть снижается по сравнению с нормативной величиной в 10 % ВВП, установленной при создании Резервного фонда в 2008 году). Такая величина, с одной стороны, позволяет обеспечить необходимую «подушку безопасности» для федерального бюджета на трехлетний период при умеренном снижении цен на нефть (например, до уровня, предусмотренного консервативным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации), а с другой стороны — компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного сильного падения цен на нефть. В то же время именно возможность сильного краткосрочного падения цен на нефть не позволяет снизить нормативный объем Резервного фонда ниже предлагаемого уровня. Большинство экспертов сходятся во мнении, что средний долгосрочный уровень цен на нефть сохранится в диапазоне
После достижения нормативного объема Резервного фонда закон о федеральном бюджете должен предусматривать сбережение не менее 1/2 от избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства предлагается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия. Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства РФ.
Необходимо также отметить, что в целях сохранения уровня расходов федерального бюджета проведена работа по обеспечению плавной адаптации бюджетной системы к введению в действие новых автоматических стабилизаторов, для чего предусмотрены переходные положения.
Принятие бюджетных правил приведет к целевому восстановлению и устойчивому состоянию докризисных характеристик федерального бюджета. По расчетам, основанным на прогнозе Минэкономразвития России5, произойдет плавное снижение расходов с 20,9 % ВВП в 2012 году до 17,4 % ВВП в 2020 году. Ненефтегазовый дефицит будет сокращаться с 10,7 % ВВП в 2012 году до 7,5 % ВВП к 2020 году и до целевого значения 5,4 % ВВП к 2030 году.
Введение в действие новых бюджетных правил обеспечит макроэкономическую стабильность, долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, обеспечит защиту от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Стабилизация уровня доходов позволит существенно увеличить горизонт долгосрочного финансового планирования и повысит качество управления государственными финансами в целом.
