— Алексей Георгиевич, в последние годы отмечается рост интереса молодых людей к госслужбе. Однако при этом не утихают разговоры о дефиците подготовленных управленческих кадров в органах власти. Почему так получается?
— Во-первых, существует некоторый дисбаланс между законом об образовании, выделяющим две ступени высшего профессионального образования — бакалавриат и магистратуру, а также кое-где сохранившийся специалитет, и законом о государственной гражданской службе. Последний требует для замещения должностей государственной гражданской службы наличия либо среднего, либо высшего профессионального образования, однако не указывает, к какому направлению оно должно относиться. В результате человек, получивший степень бакалавра, может претендовать на те же должности, что и магистр. Тем самым обесценивается магистерское образование, не дающее никаких преференций на государственной службе. На мой взгляд, нужны поправки в законодательство о государственной службе, которые бы учли эти различия. Например, наличие степени бакалавра должно позволять занимать определенные, более низкие должности. Конечно, этот закон не должен иметь обратной силы, но на будущее такие изменения в системе должностей и их категоризации необходимы.
Во-вторых, сейчас пункт об обязательном наличии высшего образования не специфицируется в зависимости от предметного наполнения соответствующих должностей государственной гражданской службы. Очевидно, что часть из них требует юридических знаний, часть — экономических, а для третьих важно иметь образование в области государственного и муниципального управления. Сегодня человек, получив даже очень далекое от управленческого образование, например ветеринарное, потенциально может претендовать на должность в любом государственном органе исполнительной власти. Часто говорят, что уровень профессионализма госслужащих невысок, несмотря на наличие у них высшего образования. Это лишь свидетельство того, что они работают не по специальности. Так, согласно статистике, у нас только порядка двух процентов госслужащих имеют образование по государственному и муниципальному управлению. Аппарат крайне слабо насыщен специалистами.
— То есть нужно более жестко привязать возможность занятия конкретных должностей к наличию определенного образования?
— Теория человеческого капитала утверждает следующее: если у человека хорошая мотивация, его можно нанимать. Однако это подходит скорее для частных компаний. В госаппарате работают другие принципы, предполагающие наличие социального профессионального фильтра. Отсутствие необходимых знаний и навыков здесь чревато серьезными просчетами. Тем более что функционал органов государственной власти предполагает гораздо больше разветвлений специальностей. И если человек не понимает, что к чему в предмете его ведения, его мотивация (какой бы сильной она ни была) — это мотивация непрофессионала. Проблема российской системы управления в том, что мотивация — пусть даже она зачастую искажена коррупционными мотивами — у госслужащих присутствует, а профессионализма не достает.
— И все-таки как настроить тот профессиональный фильтр, о котором вы сказали?
— Необходимо менять подходы к структурированию системы государственных должностей. Сейчас она представлена категориями и группами, которые организованы в соответствии с реестром должностей. Однако эти должности не разделяются на профессионально-функциональные группы, и профессионально-квалификационные требования к ним отсутствуют. Но, к примеру, как можно, не зная юридической техники, работать на должности, которая связана с правотворческой деятельностью? Это самым неблагоприятным образом будет сказываться на качестве нормативно-правовых актов. Поэтому нужна нормальная система должностных регламентов, система описания должностей и профессионально-квалификационные требования к ним. Необходимо ввести профессионально-квалификационные группы вместо нынешних категорий и групп. Тогда на смену иерархии, «пирамиде» должностей придет матрица, связанная с уровнем образования и профессионализмом людей.
— А какие проблемы вы видите в образовании по направлению «Государственное и муниципальное управление»?
— Исторически в соответствии с Федеральными образовательными стандартами второго поколения (с 2000 года) специальность «государственное и муниципальное управление» входила в общее направление «Менеджмент». Однако впоследствии стало ясно, что бизнес-менеджмент сильно отличается от управления в публичной сфере (то есть госслужбы, муниципальной службы, управления некоммерческими организациями). Это совершенно другой кластер.
С точки зрения бизнеса устойчивое развитие включает прибыль. Госорган же собирает ресурсы и вкладывает их в общественно важные проекты, то есть тратит, а не получает. Отсюда другая мотивация: целесообразность трат, контроль за тратами, их общественная полезность. Чтобы привить студентам именно эту, а не бизнес-ориентированную мотивацию, нужно выстраивать иную иерархию соответствующих программ и вузов, связанных с преподаванием государственного и муниципального управления.
— Иными словами, необходимо размежевание?
— Если посмотреть наши базовые учебные планы, то они сильно отличаются от менеджмента. Федеральные госстандарты по государственному и муниципальному управлению третьего поколения как для магистров, так и для бакалавров, принятые в 2009 и 2011 годах, существуют уже отдельно от стандартов по направлению «Менеджмент». Так что де-факто разделение произошло, пусть пока оно не осознано всеми полностью.
Собственно, во всем мире дисциплины и факультеты public administration и business administration существуют раздельно. Система образования не может идти против мирового тренда, а он заключается в постепенном формировании устойчивого самостоятельного кластера — так называемого публичного управления.
— Каковы, на ваш взгляд, перспективы программ Master of Public Administration в России?
— Отмечу, что МРА — это лишь вершина айсберга. Существует огромное количество различных программ дополнительного профессионального образования. Есть краткосрочные (до 72 часов), среднесрочные (до 144 часов), долгосрочные (до 500 часов) программы и программы переподготовки (свыше 500 часов). На самом верху находится Executive MPA, рассчитанная на 1000 часов и предназначенная для тех, кто уже работает в системе управления. В России всего две такие программы. Одна была принята два года назад в РАГС, вторая два месяца спустя в НИУ ВШЭ. Об аналогичных программах в других вузах я пока не слышал, по крайней мере о том, чтобы их довели хотя бы до первого выпуска. Так что пока MPA — эксклюзив, редкое явление.
— Так обстоит дело и в других странах?
— Бывает и наоборот. Так, однажды в Шанхае я увидел вывеску Executive MPA в совершенно неожиданном месте — у велосипедной мастерской. По-видимому, существует и профанация этой идеи. На самом же деле программа МРА должна преподаваться на очень высоком уровне, поскольку она призвана вырабатывать высшие стратегические компетенции. В США, например, этим занимаются ведущие университеты. Организовать в вузе МРА не так просто. Это весьма дорогая вещь: для ее реализации нужны лучшие специалисты на рынке. Поэтому такие программы должны быть востребованы, а госорганы должны предусматривать на участие в них определенные бюджеты.
— Получается, что пока в России спрос на эти программы слабый?
— Спрос зависит от финансовых возможностей органов власти. Да, они заявляют о своем желании участвовать в программе, но когда слышат, что цена вопроса — несколько миллионов рублей за одну группу обучающихся, ссылаются на отсутствие средств. Думаю, определенные перспективы у МРА есть в рамках резерва управленческих кадров, «президентской тысячи», региональных программ.
Причем важно разделять такие понятия, как резерв управленческих кадров и кадровый резерв органов власти. Второй предназначен только для госслужащих и формируется под конкретные должности, а программы резерва управленческих кадров рассчитаны на неопределенный перечень должностей и могут включать людей, не имеющих отношения к госслужбе. Они предполагают менее формализованный механизм отбора кандидатов и более широкий охват.
— Что Россия могла бы заимствовать из зарубежного опыта повышения квалификации управленческих кадров?
— Осенью прошлого года небольшая команда экспертов по заказу Минздравсоцразвития и администрации президента подготовила концепцию дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих. Разумеется, мы провели комплексный анализ международного опыта, основные модели организации системы ДПО и ее финансирования. В частности, изучался опыт стран ЕС, Китая, США, Казахстана, а также довольно интересная практика российских регионов.
Использовать можно самые разные элементы такого успешного опыта. Например, построить модель финансирования дополнительного образования госслужащих на основе однопроцентных отчислений от фонда оплаты труда госорганов. Это дало бы толчок развитию дополнительного образования, так как сумма получилась бы внушительная. Также можно было бы применить систему персонифицированного финансирования участия в программах ДПО для определенных групп госслужащих и определенных разновидностей программ ДПО. Можно ввести новую систему аккредитации и лицензирования таких программ, как в США, где общественную аккредитацию осуществляют ассоциации образовательных учреждений соответствующего профиля. В частности, они регулярно проверяют миссии образовательных программ, оценивая, соответствует ли программа заявленным целям, назначая комиссии из числа ведущей профессуры, из самих практиков.
— Это вариант саморегулирования?
— Да, причем выгодно отличающийся от нашей зарегулированной министерской системы, где процесс и требования определяют чиновники. Последняя абсолютно неадекватна, поскольку проверяющие не столько разбираются в предмете, сколько уделяют внимание тому, как выправлена документация, придираются к запятым. Надо переходить к совершенно иной системе оценки качества программ.
— Насколько мы вообще отстаем от стран Запада, если говорить не только о повышении квалификации, но и вообще о подготовке кадров для госуправления?
— Однажды мне довелось побывать в здании правительства штата Нью-Йорк в компании своего знакомого, в прошлом декана Рокфеллер-колледжа, то есть по-нашему факультета госуправления. Это один из ведущих факультетов госуправления США, он входит в состав университета этого штата и специализируется на образовательных программах и дополнительном образовании в области госуправления. С ним здоровался каждый второй встречный: настолько много работников прошли через систему профессиональной подготовки или повышения квалификации. Именно поэтому я уверен, что аппарат не может не работать профессионально, ведь уже во время обучения выстраивается система правильной мотивации общественного служения. У нас подобной стройной системы подготовки пока нет, она находится в процессе становления. От развитых в этом отношении государств мы отстали лет на 40, хотя и движемся по тому же пути, что и они.
Специальность «государственное и муниципальное управление», по своему смыслу являющаяся базовой для госаппарата, появилась в России только в 1993 году. В западных странах, к примеру, эта «революция» совершалась в 1960—
Показательно, что у нас и президент, и премьер-министр имеют юридическое образование: пустующую нишу профессионалов государственного и муниципального управления в свое время стали заполнять именно юристы. В будущем акценты неизбежно изменятся. Нельзя тянуть всю лямку управления, будучи только юристом или экономистом. Должны быть люди, которые знают механику принятия управленческих решений. Иначе возникает ложное убеждение, что экономический расчет или создание нормативных актов способны заменить управление как таковое.
— В советский период тоже готовили чиновников. Неужели у нас никак не развивалась управленческая наука, по крайней мере соответствующая своему времени?
— Если вы имеете в виду высшие партийные школы, то ни о какой их адекватности речи быть не может. Там учили принимать идеологически фундированные решения, преподавали политэкономию, научный коммунизм, философию марксизма. Это было образование совершенно другого типа. В Советском Союзе не учили строить бизнес-планы (это вообще нонсенс!), не знали теорию мотивации, теорию персонала, вещей, относящихся к технологиям управления, стратегическому менеджменту. Таким образом, в начале
Росфиннадзор
Игорь Юрьевич АНТИПОВ, заместитель начальника Административного управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)— Сегодня государственная служба в Росфиннадзоре, к сожалению, не является достаточно привлекательной как в Москве, так и в регионах России. Причина — низкий уровень денежного содержания сотрудников по сравнению с иными федеральными и местными органами власти. По этой причине кадровыми подразделениями Росфиннадзора уделяется повышенное внимание к подбору кандидатов, а также к уровню (качеству) их профессиональной подготовки. Главная проблема заключается в том, что вузы страны не ведут подготовку кадров для котрольно-надзорной работы в сфере бюджетного финансирования. Выпускники вузов, как правило, имеют весьма широкую специализацию в области экономики, финансов, финансового менеджмента и т. п. В лучшем случае у них есть некоторое понятие о внутреннем финансовом контроле. Для эффективной же работы в нашей службе требуются глубокие знания законодательства об аудиторской деятельности, бюджетного и валютного законодательства, а также административного права.
Росфиннадзор уже на протяжении многих лет успешно сотрудничает с Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации по вопросам дополнительного профессионального образования гражданских служащих. В течение последних трех-четырех лет осуществляется повышение квалификации наших сотрудников по целевой программе «Валютное регулирование и валютный контроль», разработанной при активном участии ведущих специалистов нашей службы.
После наделения Росфиннадзора функциями контроля за качеством проведения обязательного аудита компаний и банков с государственным участием перед нами встала острая проблема подготовки сотрудников к исполнению новых функций. Финансовым университетом по нашей инициативе подготовлена и успешно реализуется двухуровневая программа повышения квалификации «Дипломированный аудитор финансово-бюджетной сферы» общим объемом 240 часов. За 2011 и 2012 годы обучение по этой программе прошли свыше 400 наших специалистов. Обучение, которое проводится по инновационным программам, весьма эффективно и продуктивно. Полезным, по нашему мнению, является и изучение нововведений в действующем законодательстве в области финансово-бюджетного надзора.
Минфин России
Светлана Анатольевна ТРОЦЕНКО, заместитель директора Административного департамента Минфина России— В соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе, а также Указом Президента России «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» госслужащий не реже чем раз в три года должен проходить повышение квалификации, профессиональную переподготовку или стажировку. Государственные служащие, которые впервые поступили на госслужбу, должны сделать это в течение первого года. Минфин России организует данную работу в обязательном порядке и отчитывается о ней перед Министерством труда (а ранее перед Минздравсоцразвития). Функции по организации повышения квалификации, профессиональной переподготовки или стажировки возложены на отдел кадров центрального аппарата Административного департамента.
Ежегодно, руководствуясь постановлением Правительства РФ, которое регулирует вопросы определения стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных госслужащих, мы формируем соответствующую заявку, на основании которой получаем средства из федерального бюджета. По такой категории гражданских служащих, как руководители (заместители директоров департаментов, директора департаментов и заместители министра) заявка с конкретными фамилиями и с указанием направлений подготовки направляется в Минтруд. Далее именно это ведомство проводит конкурсы по отбору высших учебных заведений и организует профессиональную переподготовку данных госслужащих. Что касается прочих категорий гражданских служащих, то для них эту работу Минфин России организует самостоятельно. Сроки обучения устанавливаются Минфином на основе нармативов продолжительности образовательных программ с учетом требований, предусмотренных постановлением Правительства РФ.
Подчеркну, что выбор образовательного учреждения осуществляется с использованием процедуры госзаказа. При этом учитывается содержание индивидуальных планов профессионального развития, которые должны быть у каждого государственного гражданского служащего. Существует приказ Минфина России, которым определен порядок утверждения такого плана. В этом документе обязательно отражается, каким образом, в какие сроки и по каким направлениям деятельности госслужащий будет проходить переподготовку. Отмечу также, что ежегодно повышение квалификации проходит около 400 государственных гражданских служащих — сотрудников Министерства финансов. Таким образом, все процедуры, связанные с дополнительным профессиональным образованием государственных гражданских служащих, жестко регламентированы законодательством, указами президента и постановлениями правительства и практически одинаково организованы во всех федеральных органах исполнительной власти.
В настоящее время в федеральных органах власти проводится эксперимент, касающийся стажировки гражданских служащих. Она организуется следующим образом: любые два ведомства на основании договоренности обмениваются стажирующимися сотрудниками. К примеру, правовые департаменты Минфина России и Минюста России могут направить гражданских служащих на стажировку друг к другу. Такая практика позволяет и обменяться опытом, и изучить работу другого федерального органа власти, ближе ознакомиться с его проблемами, задачами. Кроме того, в дальнейшем это способствует более тесному взаимодействию между ведомствами. Эксперимент рассчитан на два года, и в его рамках мы уже несколько раз проводили стажировку госслужащих.
