Леонид Владимирович ПЕРЦОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Обязательно ли в настоящее время применение государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ? Как может осуществляться эта деятельность до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство?
Применение государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в настоящее время осуществляется исключительно по инициативе региональных и местных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий.
Практически переход на программно-целевой принцип организации деятельности на региональном и местном уровнях до внесения изменений в Бюджетный кодекс означает формирование правовой базы, регулирующей применение государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), по аналогии с соответствующими федеральными актами, а в дальнейшем — разработку, утверждение и применение программ в процессе управления. При этом субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении основных параметров применения программ.
Каким должно быть правовое обеспечение внедрения государственных (муниципальных) программ? Следует ли сохранить ранее действовавшие долгосрочные и ведомственные целевые программы, или они должны быть переработаны в программы нового образца?
При формировании нормативной правовой базы субъекта РФ (муниципального образования) целесообразно ориентироваться на федеральный опыт. В обязательном порядке требуется утвердить актами высшего исполнительного органа субъекта РФ (местной администрации) порядок разработки, реализации и оценки эффективности программ (на федеральном уровне — постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588), а также перечень государственных (муниципальных) программ (на федеральном уровне — распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. №
Крайне важен вопрос о механизме перехода от ранее действовавших долгосрочных и ведомственных программ (ДЦП и ВЦП) к новым государственным (муниципальным) программам. Общего ответа на этот вопрос нет: действующие ДЦП и ВЦП могут быть как сохранены в качестве составных элементов государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), так и полностью переработаны в новые программы.
Выбор рекомендуется осуществлять исходя из сложившейся практики применения ДЦП и ВЦП в публично-правовом образовании. В случае принятия решения о переработке ДЦП и ВЦП в государственные (муниципальные) программы эта переработка зачастую будет означать расширение перечня вопросов, подлежащих отражению в программе, с сохранением ранее поставленных целей, задач и основной части механизмов достижения. Вариант сохранения ДЦП и ВЦП в составе новых программ (подход федеральных органов власти) имеет смысл использовать органам публичной власти, считающим оправданным сохранение особого статуса расходов, осуществляемых сегодня, на основе ДЦП и ВЦП поэтапное внедрение новых программ1. На местном уровне сохранение ДЦП необходимо в случае, если субъект РФ применяет ДЦП, реализация которых предполагает выделение субсидий на реализацию аналогичных муниципальных ДЦП.
В случае одновременного использования ДЦП, ВЦП и новых государственных (муниципальных) программ в правовой базе следует четко разграничить данные инструменты, определить взаимосвязи между ними. Отметим, что федеральный опыт свидетельствует о неудобстве работы с государственными программами, в которых значительная часть расходов осуществляется в рамках ранее утвержденных ФЦП из-за дублирования мероприятий ФЦП и основных мероприятий государственных программ.
Как должно приниматься решение о количестве и сфере действия государственных (муниципальных) программ? Существует ли какой-то рекомендуемый перечень?
Субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в определении перечня программ, какие-либо рекомендации до настоящего времени не разработаны. Опыт применяющих программы территорий в этом отношении различен: перечень государственных программ города Москвы по состоянию на сентябрь 2012 года включает 17 программ, Республики Коми — 18 программ, Республики Саха (Якутия) — 37 программ.
Стремиться к полной унификации перечня представляется неправильным из-за разных приоритетов социально-экономического развития территорий, различий в структуре органов государственной власти (органов местного самоуправления). Следует обратить внимание, что и в соответствии с предлагаемыми изменениями в Бюджетный кодекс планируется установить возможность предоставления субсидий на реализацию государственных программ субъекта РФ (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ (государственным программам субъекта РФ), а не программ, совпадающих по сфере действия. В свою очередь, если субъекты РФ оказывают методическую поддержку входящим в их состав муниципальным образованиям в применении новых программ, важно, чтобы муниципальные образования могли формировать программы в структуре, отражающей фактически осуществляемые ими полномочия и удобной организационно.
На какой срок должны формироваться государственные (муниципальные) программы? Могут ли сроки реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ не совпадать с периодом действия государственной (муниципальной) программы, в которую они входят?
Сроки, на которые принимаются государственные программы субъектов РФ (муниципальные программы), устанавливаются органами власти соответствующих территорий самостоятельно. Государственные программы РФ формируются на период до 2020 года, однако субъекты РФ и муниципальные образования не обязаны устанавливать такую же продолжительность действия для своих программ.
В связи с меньшей, чем у федерального уровня, предсказуемостью условий деятельности региональных органов власти, и особенно органов местного самоуправления, рекомендуется разрабатывать и утверждать программы на меньший период — не более пяти лет. Такой подход был выбран органами власти Москвы и Республики Саха (Якутия). В Республике Коми программы утверждены до 2020 года, однако финансовое обеспечение программ утверждено только на первый этап реализации —
Допустимо и соответствует федеральной практике включение в государственные (муниципальные) программы ДЦП и ВЦП субъекта РФ (муниципального) образования, период действия которых не соответствует периоду действия государственной (муниципальной) программы. Если ДЦП или ВЦП заканчивается до завершения срока действия государственной (муниципальной) программы, однако мероприятия ДЦП или ВЦП планируется осуществлять и в дальнейшем, в государственной (муниципальной) программе могут быть предусмотрены новые ДЦП и ВЦП (если ДЦП и ВЦП планируется сохранить) либо соответствующие основные мероприятия.
Следует ли субъектам РФ и муниципальным образованиям использовать требования к программам, применяемые федеральными органами власти?
При формировании порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных (муниципальных) программ, прочих актов, устанавливающих требования к программам, субъект РФ (муниципальное образование) должен найти баланс между подходами федерального уровня власти, спецификой территории и особенностями существующей системы государственного (муниципального) управления социально-экономическим развитием соответствующей территории. Обеспечить выполнение всех требований к государственным программам РФ — сложная задача, к оперативному решению которой часть публично-правовых образований может оказаться не готова. При этом, адаптируя нормы федеральных актов к региональной и местной специфике, ответственные органы должны стремиться по возможности обеспечивать соответствие целям и принципам разработки и реализации государственных программ, которые установлены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
В обязательном порядке следует обеспечивать соответствие государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) базовым принципам программно-целевого метода управления. А именно: формировать программы исходя из четко определенных целей социально-экономического развития с установлением количественно измеримых индикаторов их достижения; определять ответственных за достижение целей и значения соответствующих индикаторов; формировать перечень мероприятий, направленных на достижение поставленных целей и задач, и финансировать их выполнение. Исходя из складывающейся практики внедрения новых программ рекомендуется отражать в государственной (муниципальной) программе обобщенные параметры государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), меры правового регулирования, меры налогового регулирования сферы реализации программы. На региональном уровне следует также отражать деятельность муниципальных образований, обеспечивающую достижение поставленных целей государственной программы субъекта РФ. При необходимости форма представления указанных элементов программы может быть упрощена в сравнении с используемой на федеральном уровне.
Возможным направлением адаптации федеральных актов, регулирующих применение государственных программ, является дифференциация требований к программам в зависимости от сферы реализации. С некоторой долей условности программы можно разделить на «программы оказания услуг» и «программы регулирования». Достижение целей «программ оказания услуг» (прежде всего программы развития образования, здравоохранения, социальной защиты и поддержки и прочих отраслей социальной сферы) обеспечивается преимущественно за счет деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Достижение целей «программ регулирования» (программ, нацеленных на разные аспекты развития экономики, развитие жилищно-коммунального хозяйства и т. д.) в основном обеспечивается за счет деятельности негосударственных (немуниципальных) юридических лиц. Данные лица самостоятельно принимают решения, в связи с чем органы публичной власти лишь косвенно влияют на их деятельность и, как следствие, на достижение целевых значений показателей. Данные различия могут быть учтены при организации подготовки программ и в требованиях к их содержанию, в частности в требованиях к показателям реализации и методикам оценки эффективности программ.
Как должен быть организован процесс подготовки программ?
Разработку проектов государственных программ, безусловно, должен осуществлять ответственный исполнитель — орган, который в дальнейшем будет нести ответственность за реализацию программы. Помимо ответственного исполнителя в процессе подготовки программ должен участвовать финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования), а также орган, ответственный за соблюдение порядка разработки и содержание разрабатываемых программ в соответствии с утвержденной методологией. В силу сложности задачи перехода к управлению по программам контроль соблюдения методологии является обязательным. На федеральном уровне данная функция осуществляется совместно Минэкономразвития России и Минфином России, варианты ее осуществления на региональном и местном уровнях могут быть различны.
Важным организационным вопросом является согласование программ, совместно осуществляемых разными органами и (или) иными главными распорядителями бюджетных средств. Первоначальная редакция Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ предполагала два статуса участия в реализации программы: ответственный исполнитель и соисполнитель. Ответственный исполнитель должен был согласовать проект программы со всеми исполнителями до ее направления в Минэкономразвития России и Минфин России либо представить протоколы разногласий. Однако в отдельных государственных программах РФ количество соисполнителей достигало
Участники государственной программы согласовывают проект в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ВЦП, а обязанность согласования программы в целом закреплена только за соисполнителями, к которым отнесены органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств федерального бюджета, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограмм, федеральных целевых программ, входящих в состав государственной программы. Организация согласования проектов программ будет зависеть от структуры органов власти (органов местного самоуправления) соответствующей территории, однако важно обеспечить возможность оперативного согласования уже на этапе формирования нормативной правовой базы.
Меняется ли классификация бюджетных расходов и бюджетный процесс в целом при внедрении государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ?
Переход на программно-целевой принцип организации деятельности предполагает внедрение программного бюджета. В рамках программного бюджета целевые статьи расходов формируются в разрезе государственных (муниципальных) программ и их составных элементов. Ликвидируется раздельное планирование программных и непрограммных расходов, отдельное планирование адресной инвестиционной программы. Все мероприятия представляются на утверждение в рамках общего пакета материалов государственной (муниципальной) программы. Таким образом, меняется и процесс бюджетного планирования, и система исполнения расходной части бюджета.
Учет государственных программ субъектов РФ (муниципальных программ) в классификации расходов соответствующего бюджета можно осуществлять не ранее утверждения большинства планируемых к принятию государственных (муниципальных) программ. На этапе исполнения бюджета следует обеспечивать синхронность изменений государственных (муниципальных) программ и изменения действующего бюджета (согласно ст. 24 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ внесение изменений в государственные программы является основанием для подготовки законопроекта о внесении изменений в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ).
Законопроект №
116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»... статью 179 изложить в следующей редакции:
Статья 179. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы.
1Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
2Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.
Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
3По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о прекращении или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.
4Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
