Перераспределение полномочий центра и регионов «болевая точка» государственного устройства. В ходе обсуждения проекта бюджета- 2003 Владимир Путин предложил публиковать в средствах массовой информации бюджеты регионов, чтобы бюджетная политика субъектов Федерации была более прозрачна и понятна. У регионов тоже накопилось немало претензий в адрес федеральных властей. Районные центры и муниципалитеты заявляют о своих правах на управление денежными средствами. Как же следует выстроить межбюджетные отношения, чтобы система финансового перераспределения заработала эффективно? Не секрет, чем на практике зачастую оборачиваются для регионов бюджетные эксперименты. На вопросы журнала «Бюджет» отвечает министр финансов Ставропольского края Татьяна Погорелова.
— Насколько сейчас автоматизировано управление бюджетным процессом на территории вашего края? Есть ли прогресс в этой сфере?
— Уже третий год, взяв курс на создание регионального казначейства, мы последовательно, шаг за шагом, движемся к поставленной цели. Путь пройден не длинный, но очень значимый. Пришло и новое, более широкое понимание цели, и осознание ответственности за выбор способов ее достижения.
Сейчас в режиме казначейского исполнения обслуживаются около полутора тысяч получателей средств краевого бюджета и около 600 получателей средств местных бюджетов края. С апреля текущего года мы начали работать с нашими коллегами — единомышленниками из Координационного центра «Система». В открытом конкурсе именно этот разработчик оказался победителем, оставив позади весьма и весьма серьезных конкурентов.
Сейчас работа идет полным ходом. Теперь в едином информационном поле будут формироваться краевой, местные и консолидированный бюджеты.
Ведение управленческого учета впервые предоставит возможность и для руководства края, и для руководителей муниципальных образований получать оперативную и достоверную информацию. Полная автоматизация бухгалтерского учета позволит автоматически отражать все бухгалтерские проводки по всем операциям, и мы впервые получим ежедневные балансы исполнения краевого и местных бюджетов.
Ни один платеж получателей средств краевого и местных бюджетов не пройдет без регистрации договоров и счетов-фактур по выполненным работам и услугам.
Наконец, применение механизма управления свободными ресурсами позволит Правительству при финансировании неотложных нужд бюджетов не прибегать к заимствованиям в кредитных организациях.
Уникальность осуществляемого проекта в состоит в своеобразии бюджетного устройства края. Только из краевого бюджета будут финансироваться 3 600 получателей бюджетных средств! Кроме того, у нас 290 муниципальных бюджетов. И это перспектива для всей страны.
— Это не совсем так. Село — это и наша гордость, и наша боль. Сначала несколько фактов. Удельный вес расходов по селу в нашем бюджете (5,2% от расходов) выше удельного веса его «вклада» в бюджет (3,8% от доходов) и выше среднего показателя по Южному федеральному округу (все цифры за 2001 год). Несмотря на высокие проценты, сумма помощи относительно невелика, так как не богат сам наш бюджет, это во-первых. Во-вторых, я не против помощи сельскому хозяйству, я против ее нынешних форм. Да и адрес «помощника», мне кажется, не совсем верный. Но по порядку. Наши крестьяне получили в нынешнем году самый богатый в истории земледелия Ставрополья урожай. Однако ситуация на зерновом рынке страны обесценивает, с точки зрения интересов бюджета, да и самих крестьян, достигнутый результат: задолженность сельхозтоваропроизводителей бюджету за 9 месяцев текущего года выросла в полтора раза. Треть недополученного подоходного налога в крае мы также связываем с проблемой реализации зерна. Относительно форм помощи селу из бюджета субъекта моя позиция неизменна: минимум (а лучше ноль) прямого финансирования отрасли, максимум поддержки в приближении банковского капитала к сельхозтоваропроизводителю, прежде всего за счет субсидирования части процентной ставки из бюджета. И мы будем эту линию проводить. Вместе с тем, я себе задаю вопрос: разве проблемы сельского хозяйства это проблема региона? И если его, то в какой мере? Ведь продовольственная независимость государства — это краеугольный элемент его экономической безопасности. Поддержка сельского товаропроизводителя через ограничения импорта, борьба за квоты на мировом рынке, регулирование объемов производства — это прямая функция государства. В последней российско-американской коллизии с «ножками Буша» не припомню участия кого-либо из губернаторов американских штатов. Правомерен, мне кажется, вопрос — может быть, не зерна мы много производим, а много импортируем мяса и птицы?
Поэтому мы, как и все аграрные территории страны, с надеждой ждем серьезных подвижек в аграрной политике страны.
— В еженедельнике «Экономика и жизнь» (№ 41, октябрь 2002) дана высокая оценка кредитоспособности Ставропольского края. Каким образом строится в крае работа с госдолгом и есть ли проблемы? Что вы. думаете об использовании ценных бумаг в региональных бюджетах?
— В крае проводится последовательная работа по снижению государственного внутреннего долга Ставропольского края. За два последних года в два раза снизилась доля госдолга в собственных доходах (на 01.01.03 мы ожидаем это соотношение на уровне 6%).
В нынешнем году сделаны очередные шаги в управлении государственным долгом края: погашены долги перед коммерческими банками, выполнены все просроченные обязательства по выпущенным ценным бумагам.
Однако проблемы остаются. Одной из самых сложных является погашение долгов по централизованным кредитам, выданным коммерческими банками в
В 1995 году по инициативе Правительства Российской Федерации ответственность за погашение этих долгов в федеральный бюджет была возложена на субъекты Российской Федерации. Однако механизм погашения в полной мере отработан не был, разумеется, в части взыскания долгов субъектами. Это сегодня серьезно затрудняет возможность принудительного взыскания долгов в бюджет субъекта в судебном порядке: многие коммерческие банки, выдавшие кредиты, в настоящее время прекратили свою деятельность, пользуясь общепринятой терминологией, в установленном законом порядке, а организации-должники скрывают наличие документов, подтверждающих получение соответствующих кредитов. В свою очередь, без указанных документов арбитражные суды отказывают в удовлетворении исковых заявлений финансовых органов.
В текущем году правительству Ставропольского края предстоит погасить в федеральный бюджет задолженность по неотсроченным централизованным кредитам в сумме 56,5 млн рублей, которая не может быть взыскана в принудительном порядке по вышеназванным причинам с предприятий — заемщиков. Обозначенная проблема хорошо известна специалистам и носит общий характер.
Определились мы и с ценными бумагами. Как форма привлечения в бюджет дополнительных денежных ресурсов они себя не оправдали. В российской глубинке при нынешнем уровне учетной ставки Центробанка привлеченные подобным образом ресурсы становятся для бюджета воистину «золотыми». Использование же ценных бумаг в качестве заменителя денег — дело вкуса. Я против. «Нагоняя» валюту бюджета, они, по существу, являются формой его скрытого дефицита. Наше время еще не пришло.
— Почему-то в качестве образца для российского бюджета избрана немецкая модель. Вы недавно были в Термании, каково впечатление?
— Международный опыт в сфере межбюджетных отношений в силу специфики построения органов местного самоуправления в Ставропольском крае представляет для нас особый интерес. И мы всюду, где возможно, изучаем его. Например, в прошлом году такая же поездка была в США. Но Германия интересна для нас особенно, поскольку нынешний вариант межбюджетных отношений в России в значительной мере выстраивается по германской модели. И что еще более ценно для Ставрополья: система взаимоотношений между уровнями власти у нас во многом похожа. Как и здесь, там поселенческие муниципалитеты напрямую управляются субъектом Федерации — Землей. У нас была возможность наблюдать эти взаимоотношения в противоположных вариантах: в условиях субъекта, благополучного в экономическом плане, — Северной Рейн-Вестфалии — и территории Саар, находящейся в финансовом кризисе.
Многое обращают на себя особое внимание. К примеру,
Многолетний опыт работы с поселенческими муниципалитетами логически привел немцев к необходимости решения задачи их укрупнения. Поэтому было бы весьма полезно изучить мотивы этой реформы и сделать соответствующие выводы, учась на чужом опыте. Опрометчивые же шаги (в который раз!) заставят нас учиться на собственных ошибках.
Впечатляет работа немецких финансистов, специалистов в области бюджетного права. Сама государственная система обработки финансово-бюджетного законодательства может служить для нас образцом, тем более в свете стоящих перед нами в этой сфере задач.
— Насколько применимо то, что вы увидели, к нашей действительности?
— Знаете, главное, прежде всего научиться у Германии, — это уважению к собственным традициям. Когда я спросила, нельзя ли было бюджет округа формировать не снизу, из муниципалитетов, а распределять на выполняемые им функции налоги сверху, из Земли? Немцы сказали: можно. Но это противоречит традициям. Они не сказали здравому смыслу или федерализму. Нет. Это противоречит германским традициям. Так почему же мы все время «топчемся» по нашей истории, по нашим традициям? Почему, внедряя местное самоуправление, мы разрушили в полном соответствии с большевистскими традициями «до основания» существовавшую систему управления? У них сложилось так: земля — муниципалитет. Но в России никогда так не было, ни в царские времена, ни после революции. Уезд, район — такая наша традиция, как и их округ. И пусть в Германии образование окружного бюджета идет снизу, а у нас районного «сверху». Сверху — не как командная система, а как способ, прием распределения денег. И это — наша традиция.
То есть, изучая опыт, мы должны не «вырывать» из него отдельные куски, а видеть всю картину целиком, причем в «рамках» традиций и менталитета. Иначе недалеко до абсурда, что у нас, собственно, и получилось. В той же Германии государственная власть и местное самоуправление гармонично сочетаются, они представляют собой единую систему исполнительной власти. А у нас местное самоуправление по Конституции самостоятельно, не входит в систему органов государственной власти и на практике отделено от нее.
Федеральным законом от 24.07.02 № 99-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О федеральном бюджете на 2002 год» увеличена финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации на 10 млрд рублей, из которой бюджету Ставропольского края выделено 174,5 млн рулей. При этом уведомлением Федерального казначейства министерства финансов Российской Федерации по Ставропольскому краю определено, что указанные средства передаются в бюджет края для компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня. Т.е. мы считаем, что данные средства местного бюджета использованы на выполнение отдельных решений, принятых на федеральном уровне, средства, на реализацию которых были учтены при формировании бюджета в 2О02 году (например, увеличение размера доплат сотрудникам ОВД).
Однако Министерство финансов Российской Федерации разъясняет, что указанные средства необходимо считать в том числе и как возмещение выпадающих доходов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, возникающих в результате изменения порядка зачисления единого налога на вмененный доход, что составляет 90 млн рублей, т.е. более половины выпадающих средств.
— Демократизация бюджетного процесса вовлекла в него большие массы, людей. В прошлое ушли времена «единодушного одобрения». Какие проблемы., на ваш взгляд, это явление порождает?
— Действительно, в любом демократическом обществе бюджет является неотъемлемой частью политического процесса. Стал он ею и в России. Мне как финансисту представляется чрезвычайно важным «финансовое просветительство» всех, кто принимает решения в бюджетной сфере. Сегодня депутатами разных уровней, от которых зависит судьба бюджета, становятся люди, как правило, активные, ответственные и достаточно образованные. На мой взгляд, их эффективная работа с бюджетом требует определенного минимума специальных знаний. Важно этот минимум определить и предложить его депутатам соответствующих уровней в приемлемой для них форме. Уверена, дело бы от этого только выиграло. Развитие бюджетного федерализма, децентрализация бюджетной системы увеличивают и количество профессиональных участников этого процесса: достаточно указать на количество самостоятельных участников бюджетного процесса в крае — их около трехсот.
И снова проблема знаний. Теперь сугубо профессиональных. Кадры финансовой системы должны соответствовать уровню сегодняшних задач. Увы, это не всегда так. Проблема не только в недостатке средств на подготовку и повышение квалификации кадров, она в том числе в низком уровне оплаты госслужащих и высокой востребованности на рынке труда квалифицированных финансистов. Наличие вакансий в государственных органах становится нормой. Особняком стоит проблема подготовки юристов по бюджетному праву.
— Как исполняется бюджет текущего года? Что вызывает тревогу, по каким позициям, нет опасений?
— Бюджет края в целом исполняется с превышением плановых назначений (на 14%). Что тревожит? Феномен с подоходным налогом. Он пока не исполняется (— 8% к плану), оставаясь в объемах прошлого года. Настораживает динамика поступления налога на прибыль. К сожалению, удельный вес этого налога в доходной части бюджета в третьем квартале упал и к первому полугодию, и к соответствующему кварталу прошлого года. Основная причина — спад производства в электроэнергетике, топливной и химической промышленности, вызванный прежде всего корпоративным вертикальным интегрированием. Б чем мы уверены — доходы бюджета края будут не ниже плана!
Особенности бюджетного устройства нашего края к этой бочке меда добавляют ложку дегтя. Не исполняется почти одна треть бюджетов сельских муниципалитетов. У нас нет «усреднения», свойственного районным бюджетам. Основная причина происходящего — наличие у муниципального бюджета моноплательщика, как правило, сельскохозяйственного предприятия, попавшего в сложное финансовое положение. На сегодня таким сельским бюджетам уже выделено на 65 млн. рублей бюджетных ссуд из краевого бюджета.
— Наверняка в бюджете следующего года много проблем Обозначьте одну из них.
— Только один штрих к проблемам бюджета 2003 года. Весьма проблематичной выглядит для многих субъектов возможность компенсации выпадающих доходов по дорожному фонду за счет передачи федеральной доли по акцизам на ГСМ. Плательщиками этих акцизов определены собственники мощностей по производству и реализации нефтепродуктов. Увы, нам не повезло. Таких собственников в качестве плательщиков у нас в крае не оказалось.
Не скрою нашей озадаченности подходом к решению вопроса о зачислении недоимки по уровням бюджетной системы. Когда это касалось передачи НДС федеральному бюджету, ему же была передана и недоимка в части бюджетов субъектов. Передача же части акцизов на ГСМ с федерального уровня в бюджеты субъектов подобной процедуры в отношении недоимки не предусматривает.
— Как мог бы выглядеть «финансовый» портрет Ставропольскою края?
— Это регион с достаточно многочисленным населением (по численности населения
По собственным доходам на душу населения (2001 год) край находится на
По общим (с учетом полученных трансфертов) доходам консолидированного бюджета на душу населения (4 142 руб./чел. по сравнению с 4 904 руб./чел. по ЮФО и 8 049 руб./чел. в среднем по РФ) край находился в 2001 году на
Говоря о расходах, следует отметить, что среднегодовой показатель душевых расходов по краю за последние 5 лет остается самым низким в ЮФО. При этом разрыв со средними показателями по округу имеет тенденцию существенного роста, а именно, если в 1998 году подушевые расходы бюджета края отличались от среднеокружных показателей на 5 пунктов, то в 2000 году разрыв составил около 28 пунктов. По указанному показателю в России за 5 лет Ставропольский край с
При этом показатели собираемости налогов по краю высокие (за последние полтора года они в два раза выше, чем по ЮФО). Налицо проблема неурегулированности в межбюджетных отношениях федерального бюджета и бюджета Ставропольского края.
Справка «Бюджета»
Погорелова Татьяна Александровна
Заместитель председателя правительства Ставропольскою края, член рабочей группы по вопросам межбюджетных отношений Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, кандидат экономических наук. Стаж работы в финансовых органах государственной власти — более 10 лет.
Материал подготовил: Иван Богатырев
