Важнейшая задача ЕС на современном этапе заключается в построение полноценного экономического союза. Это предполагает выработку и достижение общих целей на едином рынке и тесную координацию или даже проведение общей экономической политики. Последнее, в свою очередь, требует высокой степени бюджетной интеграции и однородности политики, проводимой в сферах взимания налогов и государственных расходов.
К моменту создания ЕЭС европейские страны подошли со значительными различиями в областях косвенного налогообложения, налогов на прибыль корпораций и доходов физических лиц, платежей в сфере социального страхования. На протяжении всего периода функционирования ЕЭС, а затем и ЕС лидеры стран-участниц стремились гармонизировать только косвенное налогообложение и сферу налогов на прибыль корпораций, т.к. именно здесь они видели основные препятствия на пути создания и должного функционирования единого рынка. При этом нужно отметить, что гармонизация сфер налогообложения доходов физических лиц и социального страхования никогда не стояли в повестке дня ЕС, и в настоящий момент они считаются исключительной прерогативой национальных правительств.
Гармонизация в сфере косвенных налогов нашла свое отражение в Римском договоре. Так, статья 99 этого документа возлагает на Совет полномочия принимать постановления, направленные на гармонизацию законодательства в сфере налогов с оборота, акцизов и других форм косвенного налогообложения в той степени, в какой такая гармонизация содействует созданию единого рынка. Статья 100 требует, чтобы Совет единогласным решением издавал директивы, которые обеспечивали бы сближение законодательства стран-членов и напрямую влияли на создание и функционирование общего рынка. Это косвенным образом предполагает гармонизацию в сфере налогообложения корпораций. Текст Римского договора, однако, не содержит ни положений, определяющих специфические параметры задач, изложенных в статьях 99 и 100, ни способов их решения. Существующий прогресс в области гармонизации был достигнут исключительно на базе рекомендаций, выработанных для Комиссии независимыми экспертами.
Наибольшего успеха страны Европейского союза достигли в сфере сближения косвенного налогообложения. Лидеры стран справедливо полагали, что именно различные виды налогов с продаж, НДС, акцизы влияют на движение товарных потоков и нарушают принцип свободного перемещения товаров и услуг на территории Единого рынка. В сфере косвенного налогообложения в странах ЕС основным налогом является НДС.
В 1993 году Комиссия объявила о создании единого рынка, что вызвало ряд проблем, охватывающих сферу косвенного налогообложения. Во-первых, единый рынок предполагает отмену пограничного контроля, и государственные власти не могут полагаться на таможенные органы в процессе взимания НДС при пересечении товарами границы. Во-вторых, на едином рынке должны отсутствовать бюджетные границы, что требует применения принципа налогообложения по происхождению товаров. В этом случае налогом на добавленную стоимость облагается продукция, произведенная внутри какой-либо страны, вне зависимости от того, экспортируется ли она или нет. Ставка НДС на импорт равна нулю. В-третьих, различные ставки НДС могут стать причиной искажений экономического ландшафта единого рынка, что, среди прочего, вызывает потерю дохода при осуществлении покупок за границей или смещение внешнего импорта Союза в страны с наиболее низкими ставками налога. Таким образом, возникла серьезная необходимость не только выровнять ставки косвенных налогов, но и изменить режим обложения НДС.
Комиссия пыталась решить часть возникших проблем путем введения принципа налогообложения по происхождению товаров, но потерпела неудачу, так как не был разрешен конфликт между отменой бюджетных границ и сохранением национальной автономии целей и действий в сфере налогообложения. Это не позволило рассматривать сделки между контрагентами в различных странах как сделки внутри одной страны.
Разброс ставок НДС в странах Европейского союза все же остается значительным. Так, в 2001 году, минимальный НДС составил 15% в Люксембурге, максимальный — 25% — в Дании и Швеции. При этом за период с 1993 по 2001 год. не произошло реального сближения ставок налогообложения (коэффициент вариации, рассчитанный в 1993 и 2001 годах не изменился). Остаются значительными различия и в уровне акцизов, гармонизация которых также является задачей ЕС с момента завершения работ по созданию единого рынка.
Существующая переходная система подвергается критике Европейской комиссии и некоторых стран — членов ЕС. Во-первых, вызывает недовольство факт, что по-разному рассматриваются сделки между фирмами одной страны и сделки между фирмами разных стран. Это налагает определенные издержки на производителей и противоречит принципам единого рынка. Во-вторых, существующая в рамках трансграничной торговли система идентификационных номеров и обмена информацией в условиях больших по объему и номенклатуре потоков товаров создает условия для мошенничества. В-третьих, различные ставки налогов продолжают создавать условия для ценового арбитража и приводят к нежелательному перераспределению доходов от НДС между правительствами.
Комиссия разработала и предложила внедрить к 1997 году новую систему обложения НДС, но приостановила свою инициативу, т.к. не ожидалась ее единогласная поддержка в Совете. Суть предложений Комиссии заключалась в выработке единой базы и единых ставок налогообложения для всего ЕС, в то время как перераспределение доходов от НДС должно осуществляться на коммунитарном уровне.
Различие в режимах и ставках налогообложения корпораций может оказывать негативное влияние на развитие единого рынка, ставя под угрозу эффективность размещения производственных ресурсов и оказывая неблагоприятное воздействие на движение капиталов. Принимая во внимание соображения подобного рода, Комиссия в 1975 году представила в Совет министров предложение по гармонизации сферы налогообложения корпораций. Целью предложения было обеспечение налоговой нейтральности, и оно предполагало введение общей ставки налогообложения в ЕЭС, но при этом не содержало никаких положений по определению общей базы для расчета налогооблагаемого дохода. В 1990 году. Комиссия отозвала свое предложение и провела ряд исследовании, которые подтвердили предположения, что различные налоговые системы влияют на решения о размещении инвестиций и на выбор источников их финансирования. Таким образом, система налогообложения корпораций остается предметом ведения национальных государств, и все попытки Сообщества запустить в этой сфере процессы гармонизации остаются пока безуспешными.
Главным достижением стран ЕС в сфере регулирования налогообложения корпораций стал выпущенный Комиссией в 1997 г. Свод правил налогообложения юридических лиц. Основная цель данного документа — предотвращение пагубных последствий налоговой конкуренции. С момента вступления в силу Свода правил государствам ЕС рекомендуется не только воздерживаться от введения новых мер в области налогообложения, неблагоприятно сказывающихся на размещении деловой активности между странами, но и прекратить существующие практики подобного рода. Хотя данный документ и не является обязательным к исполнению, некоторые его положения подпадают под действия статей Маастрихтского договора, касающихся государственной помощи. В этой же сфере Комиссия обладает полномочиями принимать обязательные к исполнению решения, когда речь идет о нарушении конкуренции.
Для создания полноценного единого рынка, обеспечивающего свободное движение товаров, капитала и рабочей силы, необходим дальнейший прогресс на пути гармонизации. Достигнутые результаты в выравнивании структур косвенного и корпоративного налогообложения позволяют говорить о частичном устранении фискальных барьеров на пути движения товаров и капиталов. Но налоги с доходов частных лиц и социальное страхование остаются незатронутыми процессом гармонизации, и различия в этих сферах оставляют множество препятствий на пути перемещения рабочей силы. Тем не менее, задача создания единого рынка остается на повестке дня как Сообщества, так и национальных государств, и лидеры европейских стран избрали путь реформирования налоговых систем (с целью обеспечить нейтральность по отношению к экономическим процессам и снизить налоговую нагрузку), а также координацию своих действий в бюджетной сфере, отложив процессы выравнивания фискальных структур до лучших времен. «По-видимому, необходимо, чтобы налоговая реформа внутри стран предшествовала налоговой реформе между странами».
В принципе замедление движения в сторону гармонизации и устранения фискальных барьеров на едином рынке имеет вполне определенные причины политико-экономического характера. Во- первых, ликвидация бюджетных границ вступает в противоречие с сохранением прерогативы национальных государств в проведении национальной бюджетной политики. Во-вторых, достигнутый уже компромисс, вероятно, в какой-то мере удовлетворяет все стороны процесса общеевропейского строительства, и гармонизация по своей важности уступила место ряду других задач (например, реформированию политической системы ЕС в связи с расширением на восток). В-третьих, создание валютного союза требует от государств ЕС повышенной гибкости доходов и расходов государственного бюджета, поскольку это теперь единственный инструмент макроэкономической стабилизации, оставшийся в распоряжении национальных правительств. Но эффективность единой кредитно- денежной политики намного выше, когда создан Единый рынок. «Это... подчеркивает тесную связь между планами интеграции в денежной сфере и бюджетной гармонизацией...». И именно эта связь дает основания полагать, что европейские страны вернутся к проблемам выравнивания бюджетных структур на ином уровне.
В целом на сегодняшний день в странах ЕС сохраняются различия в фискальных структурах. Наибольшие из них касаются отчислений с фонда заработной платы. Наименьшие — сферы косвенного налогообложения. Сохраняется существенная разница в системах, применяемых государствами для налогообложения корпораций и капитала. Данное положение вещей отражает результаты работы Комиссии в сфере гармонизации бюджетной сферы. Однако для создания полноценного экономического и валютного союза со свободным движением товаров, услуг, капиталов и рабочей силы представляется необходимым провести выравнивание не только сфер косвенного и корпоративного налогообложения, но также и отчислений с фонда заработной платы, налогообложения доходов граждан и гармонизацию социального страхования.
Гармонизация налогов с физических лиц и систем социального страхования не стоит на повестке дня лидеров западноевропейских стран. К настоящему моменту прогресс в сфере выравнивания структур налогообложения приостановлен.
Таким образом, из всего ряда доступного инструментария для координации бюджетной политики Сообщество в полной мере применяет многосторонний мониторинг и контроль, в значительно меньшей степени гармонизацию структуры государственных доходов и расходов, и практически совсем отсутствует использование общего бюджета в качестве рычага региональной стабилизации и устранения препятствий функционирования единого рынка.
Справка «Бюджета»
До 1970 г. бюджет финансировался на основе системы взносов стран-участниц. Впоследствии были законодательно введены «собственные ресурсы», включающие в себя:
- «сельскохозяйственные» сборы на импортируемые продукты сельского хозяйства;
- таможенные пошлины на импорт из стран, не входящих в ЕС;
- НДС, взимаемый по единой ставке с гармонизированной по правилам Сообщества налогооблагаемой базы каждого из государств-членов;
- дополнительные ресурсы, основанные на доле ВВП всех стран-членов; взимаются по фиксированной на каждый год ставке.
Материал подготовил: Александр Акимов
