Реформа жилищно-коммунального комплекса проводится в нашей стране более пять лет.
Она направлена на улучшение состояния жилищного фонда, качества обслуживания населения, защиту его законных прав и интересов, повышение эффективности отрасли в целом и обеспечение перехода от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями, в том числе населением.
Проводимые в последние годы преобразования в этой отрасли страны ориентированы на создание целостной системы по взаимодействию федеральных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и других потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Однако нормативно-правовая база по вопросам жилищно- коммунального комплекса разрознена, что негативно влияет на продвижение реформ. Часть законодательных актов устарела. Новые единые комплексные подходы, где были бы отражены основные направления развития всего жилищно-коммунального хозяйства, отсутствовали. В законодательные акты и нормативные документы вносятся поправки, изменения и дополнения, что не позволяет создать пакет законов, базирующихся на единой концепции.
С целью осуществления реформирования этого комплекса принят или находится на стадии согласования целый ряд нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование самих подходов к реформе, сроков реализации и механизма осуществления.
Принята новая федеральная целевая программа «Жилище», включающая подпрограмму «Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Целью этой подпрограммы является повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно- коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, а также адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.
Идет работа над проектом Жилищного кодекса и другими законопроектами, направленными на реформирование жилищно-коммунального хозяйства и социальную защиту населения.
Разрабатываются нормативно-правовые акты по упорядочению системы предоставления льгот различным категориям граждан на оплату жилищно- коммунальных услуг, а также определение источников их компенсации.
Подготовлены нормативные документы по обеспечению реализации пилотных проектов по внедрению экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса и т.д.
Реформа в определенной мере дала положительные результаты по сокращению бюджетных расходов.
До начала
В начале экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере была передана в муниципальную собственность. Предполагалось, что в течение короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы.
Однако социально-экономическая ситуация, сложившаяся в то время, не позволила завершить переход к возмещению стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население.
Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений, однако в условиях бюджетного недофинансирования это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в дотационных регионах объем бюджетных дотаций снизился в ряде случаев до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях.
Попытка выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привела к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, проблема усугубляется значительным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней и хозяйствующими субъектами. Объем кредиторской задолженности предприятий ЖКХ на 1 июля 2002 года составил более 270 млрд рублей. При этом около 7% задолженности приходится на организации, финансируемые из федерального бюджета, около
В 2001 году была погашена кредиторская задолженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, за коммунальные услуги на сумму около 10 млрд рублей.
В ходе проводимых преобразований в жилищной сфере кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда в стране по формам собственности, сформирован новый реальный слой собственников как социальная база жилищной реформы. С начала приватизации более 55% всего жилищного фонда, подлежащего приватизации, передано в собственность граждан.
Завершается процесс передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. За период с начала проведения реформы по настоящее время принято жилья и объектов коммунального хозяйства и соцсферы на сумму около 85,0 млрд. рублей, из них 72,0 млрд. рублей перечислены из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации. За январь—август текущего года федеральным бюджетом была погашена задолженность по ранее принятому жилью и объектам соцсферы в муниципальную собственность на 1,7 млрд рублей из 7,0 млрд рублей, предусмотренных в федеральном бюджете на 2002 год.
Другим важным итогом в работе по формированию рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг явилось увеличение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги. К настоящему времени население оплачивает около 75% стоимости жилищно-коммунальных услуг исходя из установленных ставок и тарифов, фактически (с учетом начисления льгот и субсидий и собираемости платежей) — около 47%.
Проведенная работа позволила заложить основы для формирования рынка жилья и услуг в коммунальной сфере. Существенно увеличилась доля средств населения в содержании жилищно- коммунальной сферы.
Однако предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одними из крупнейших бюджетополучателей. За б месяцев т.г. из консолидированного бюджета им было выплачено различных дотаций на сумму 102,7 млрд рублей, за счет которых покрывалось более 45% затрат жилищно-коммунального хозяйства, а во многих городах и муниципальных образованиях расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства составляют 50_б0% от их бюджетов. В тоже время федеральный бюджет не в состоянии полностью компенсировать указанное увеличение расходов местных бюджетов
Все это свидетельствует о необходимости продолжения жилищно-коммунальной реформы. Переход на полную самоокупаемость отрасли к 1998 году, намеченный концепцией реформирования, не выполнен. Это было связано с несколькими причинами: во-первых, с ростом цен на энергоносители, что привело к повышению тарифов на услуги, предоставляемые предприятиями жилищ- но-коммунального хозяйства; во- вторых — систематическое из года в год снижение реальных доходов основной массы населения. Указанные условия в основном сдерживали переход к оплате населением 100% стоимости жилищно- коммунальных услуг.
Предоставленное местным органам власти право самостоятельно устанавливать на своих территориях тарифы на жилищно-коммунальные услуги позволило дифференцировать эти платежи в зависимости от качества и объема услуг, от местонахождения жилья, наличия второго жилья и т.д., а также устанавливать их с учетом имеющихся у местных органов власти бюджетных ресурсов.
Учитывая при этом, что согласно действующему законодательству содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства должно осуществляться за счет местных бюджетов.
На ход реформы влияют и такие факторы, как нефинансиру- емые мандаты — льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг как по профессиональному, так и по категорийному признаку и т.д., а также по решениям, принятым федеральными органами власти. Во многих муниципальных образованиях доля граждан, имеющих право на льготы, составляет более 60%. При этом бюджеты не располагают необходимыми ресурсами, так как для этого требуется ежегодно несколько десятков миллиардов рублей.
Существующая в настоящее время система натуральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг направлена не на социальную незащищенность малообеспеченных граждан, а на его принадлежность к той или иной профессии, званию и т.п.
Положительное решение этого вопроса дало бы необходимые правовые основания для их отмены либо замены этих льгот на денежное довольствие (доплату к пособию и т.п.).
На сумму льгот уменьшаются платежи населения за жилищно-коммунальные услуги (примерно на
Поскольку бюджеты всех уровней не имеют возможности компенсировать потери предприятиям жилищно-коммунального хозяйства от предоставления льгот необходимо усовершенствовать систему льгот. По нашему мнению, льготы должны предоставляться только носителям этих льгот и имеющим низкие доходы, причем эта льготы по оплате жилья и коммунальных услуг необходимо заменить адресными субсидиями. Ее размер должен определяться органами власти субъектов Российской Федерации в зависимости от среднедушевого дохода, установленного в этом регионе.
В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится законопроект, предусматривающий четкие разграничения в вопросах регулирования оплаты жилья и колдму- нальных услуг между федеральным уровнем, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, конкретизируются структура и размер оплаты жилья, а также совершенствование системы предоставления льгот по оплате указанных услуг
Что касается лиц, пользующихся льготами по профессиональному признаку (военнослужащие, сотрудники налоговой полиции, судьи, работники прокуратуры и т.д.), после принятия федеральных законов о повышении им с 1 июля 2002 года должностных окладов они должны в полном объеме оплачивать услуги, предоставляемые им предприятиями жилищно-коммунального комплекса.
После перехода на полную оплату жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства должны сохраниться лишь в части компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Действующее законодательство обязывает местные органы власти, чтобы повышение цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги сопровождалось социальной поддержкой населения. В качестве механизма такой поддержки используются субсидии для малообеспеченных граждан. В 2002 году платежи населения за ЖКУ не должны были превышать 22% совокупного семейного дохода граждан. За б месяцев т.г. субсидии на оплату ЖКУ были предоставлены 7% семей на сумму 3,1 млрд. рублей.
При переходе к 100% оплате стоимости жилигцно-коммуналь- ных услуг потребителями резко возрастает дифференциация между субъектами Российской Федерации в части потребности в бюджетных средствах на предоставление жилищных субсидий малообеспеченным гражданам.
Для оказания финансовой помощи территориям в федеральном бюджете на 2002 год им предусмотрены дотации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в Фонде софинансирования социальных расходов в размере 5,0 млрд рублей. В июне т.г. из указанного фонда территориям перечислены средства в сумме 500,0 млн рублей.
В процессе реформирования необходимо решить проблему неплатежей предприятий и организаций как бюджетной, так и не непроизводственной сферы.
В настоящее время никто не сомневается в необходимости срочного и радикального улучшения состояния ЖКХ страны. Необходимо принять такие меры, в том числе в сфере законодательства, которые позволили бы в течение обозримых сроков перевести ЖКХ страны из крайне неэффективной в хотя бы нормально работающую отрасль.
