Леонид Чернышов, заместитель председателя Госстроя РФ
За последнее время, и особенно в предыдущем 2001 году, произошли существенные изменения в части понимания важности и безотлагательности реформирования жилищно-коммунального хозяйства, необходимости корректировки направлений, темпов преобразований, состава первоочередных мер, сроков и последовательности их исполнения, что нашло свое отражение в ряде принятых программных и нормативно-правовых документов.
Предложенная и принятая экономическая модель предполагает последовательный и поэтапный переход от существующей к новой системе экономических взаимоотношений в отрасли и определенную последовательность шагов в её реализации.
Экономическая модель реформы жилищно-коммунального комплекса
Сегодняшняя организация экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется рядом системных недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования сектора, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Основой экономических отношений в секторе до сих пор является система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Основной получатель жилищно-коммунальных услуг — население — непосредственно оплачивает часть расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы (47,7%).
Такая система экономических отношений предопределяет дотационный характер функционирования жилищно-коммунальной сферы. В сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными предприятиями и невысоким уровнем конкуренции в отрасли дотационность сектора и отсутствие у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество следует считать основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства: хронического дефицита финансирования (уменьшающегося, но все еще составляющего значительную долю фактических расходов на содержание жилищ- но-коммунального хозяйства), высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек (нерациональные расходы в структуре себестоимости жилищно-коммунальных услуг достигают
Далее, действующая система дотирования жилищно-коммунальных предприятий, в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей, не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий.
Это, во-первых, приводит к ситуации, в которой получателями льгот выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами (и большая часть дотаций приходится на последние группы). Так, по результатам обследования в ряде муниципальных образований Мурманской области эта доля доходит до 70%. В среднем по России сегодня на каждую семью, включая высокодоходную, приходится
Во-вторых, не гарантирует доведение средств бюджетов до граждан — конечных получателей субсидий.
В-третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями).
Продолжает действовать неэффективная финансовая и ценовая политика. Потребители по- прежнему платят за фактически не полученные литры воды, гигокалории тепла, кубометры газа. Попыткам перехода на приборный учет потребляемых материальных носителей услуг препятствует незаинтересованность коммунальных предприятий — монополистов. Эта же причина затрудняет развитие конкурентной среды, создание управляющих компаний, как в обслуживании жилья, так и в коммунальном хозяйстве.
Крайне ограничены правовые и финансовые возможности предприятий в обеспечении надежности обслуживания и развития основных фондов, что отразилось на снижении качества услуг.
В отрасли преобладают муниципальные унитарные предприятия, непривлекательные для инвесторов и не несущие достаточной финансовой ответственности за качество предоставляемых ими услуг.
Монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг не позволяют эффективно защищать интересы потребителей в сфере надежности обслуживания и качества услуг, которые сегодня находятся на беспрецедентно низком уровне. Монополистические тенденции в коммунальном хозяйстве еще более усиливаются в результате финансовой неустойчивости предприятии сектора, его непривлекательности для инвестиций и, как следствие, отсутствия интереса к деятельности в секторе у потенциальных альтернативных участников — таким образом, минимизируются возможности для развития конкуренции. Отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья обусловлено как трудностями в их регистрации, так и избирательными подходами к финансированию жилищно-коммунальной сферы в зависимости от вида собственности жилого фонда, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.
Совмещение в рамках муниципального сектора функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию создает серьезный внутренний конфликт интересов, в результате которого стимулы для повышения эффективности управления жилым фондом и его эксплуатации отсутствуют.
Порядок установления тарифов на жилищно- коммунальные услуги практически не претерпел изменений и, во-первых, не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек, в том числе аудита, а во-вторых, не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов. Система определения рентабельности деятельности коммунальных предприятий сохранилась со времен планового хозяйства и не гарантирует достаточность прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жилищно-коммунальную сферу.
Модель реформирования отрасли, реализуемая до сих пор в рамках Концепции реформы жилищно- коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425, не в полной мере учитывала необходимость решения всех перечисленных проблем и экономические реалии сегодняшнего дня. Процесс реформ шел крайне медленными темпами. В силу этого отмеченные негативные явления не только не ликвидировались, но и продолжали нарастать.
Около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Увеличивается износ коммунальной инфраструктуры, уже сегодня переваливший критическую черту и составляющий более 60%.
За предыдущие годы многократно возросло (более чем в 5 раз) количество аварий в сетях водоснабжения и теплоснабжения, и эту ситуацию удалось пока только стабилизировать. Дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений может привести к более масштабным авариям, ущерб от которых значительно превышает затраты на их предотвращение.
Не лучше обстоит дело и с жилищным фондом. Более 50 млн кв. м. жилого фонда, в котором проживают около 2 млн человек, находятся в ветхом состоянии.
Основы устройства экономических отношений в отрасли в результате реформ
Особенность данного элемента преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России обусловлена тем, что решить задачу повышения качества предоставления услуг населению невозможно без коренного оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создания реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов и повышению эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечения инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.
Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.
Предлагается коренным образом изменить систему текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам — субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
Будет ликвидировано существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства — системы дотирования предприятий, предоставления категориальных льгот гражданам (безотносительно к их доходам) и выплаты адресных субсидий малообеспеченным семьям, которые будут объединены в рамках единой жилищно-коммунальной субсидии (ЕЖКС), унифицирующей все виды финансовой помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг и перечисляемой на персонифицированные социальные счета граждан. Главными участниками экономических отношений в секторе жилищно-коммунального хозяйства, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные получатели их услуг — граждане, а функции бюджета будут полностью переориентированы на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, дотирование которых будет прекращено). В результате конечные получатели услуг получат возможность определять направления расходования совокупных средств (собственных и бюджетных), предназначенных для оплаты услуг ЖКХ. При этом повышается прозрачность и адресность используемых на эти цели средств. Будет задействован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплатах единой жилищно-коммунальной субсидии.
Использование системы социальных счетов наряду с упрощением процедуры создания товариществ собственников жилья и другими мерами по их поддержке будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг со стороны населения, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. И поддержка в этих вопросах со стороны государства и муниципалитетов особенно необходима на данном этапе реформирования ЖКХ. Отсутствие такой реальной поддержки сказывается на замедленных темпах формирования различных форм объединения граждан в жилищной сфере.
Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.
Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет возможным в ограниченном объеме в тех случаях, когда объем средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов, превышает объем активов предприятия-заемщика, при этом бюджетное финансирование инвестиций будет являться не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию.
Более важным элементом участия государства в финансировании модернизации жилищно-коммунального хозяйства станет поддержание в течение ряда лет стабильного уровня выплат в рамках единой жилищно-коммунальной субсидии при зафиксированном уровне стоимости жилищно-коммунальных услуг, что обеспечит сектору гарантированное финансирование, а инвесторам — гарантированный возврат в разумные сроки капитала, вложенного в модернизацию и развитие изношенного коммунального хозяйства.
Это является убедительным и сильным стимулом для предприятий жилищно-коммунального хозяйства внедрять и использовать современные технологии сбережения энергоресурсов, используя получаемую при этом экономию на свою модернизацию и развитие.
Переход на полную оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства всеми потребителями с одновременным усилением мер по адресной социальной защите низкодоходных категорий населения, безусловно, повлияет на рациональное и экономное потребление ими света, тепла и воды.
Далее, в результате развития конкурентных отношений в жилищном хозяйстве будет качественно повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение эксплуатационной составляющей расходов на содержание жилищно- коммунального хозяйства и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Таким образом, реализация экономической модели подразумевает перевод на договорную основу отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг, отделение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве. Это позволит:
- перейти на полную оплату стоимости услуг жилищно-коммунального сектора без увеличения в структуре (бюджет + граждане) совокупного коммунального платежа доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами;
- потребителям услуг — непосредственно влиять на их количество и качество, обеспечивая необходимое давление на коммунальные предприятия с целью повышения их эффективности;
- собственникам и нанимателям жилищного фонда производить конкурентный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих наилучшее качество услуг по наименьшей цене;
- стимулировать энергоресурсосбережение, как со стороны коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны получателей их услуг (для уменьшения расходов по их оплате);
- стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, и их кредиторов, сделав его прозрачным и гарантированным.
Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, качественно повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для развития сектора и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов.
Первоочередными являются проблемы, связанные со стабилизацией финансового положения предприятий жилищно-коммунального комплекса, реструктуризацией их долгов, реформированием существующей системы льгот, совершенствованием действующей системы тарифного регулирования в данной сфере.
В части нормативно-правового обеспечения реализации экономической модели необходимо внесение изменений и дополнений в:
— Федеральный закон «Об основах жилищной политики» в части уточнения сроков перехода на полную оплату населением услуг жилищно-коммунального хозяйства (ст. 15) и перехода к расчету размера субсидий по одному основанию (с отменой второго основания по оплате частью населения услуг жилищно-коммунального хозяйства в размере 0,5 МРОТ);
Жилищный кодекс и другие законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с решением рассматриваемых проблем.
