Все согласны с тем, что ставки НДС и ЕСН необходимо снижать. Но вокруг того, что следует снижать в первую очередь, уже развернулась серьезная дискуссия. Например, глава бюджетного комитета Госдумы Александр Жуков убежден, что начинать налоговую реформу нужно не с несущественного понижения ставки НДС, а с серьезного снижения ставки ЕСН. Однако в планах правительства снижение ставки ЕСН отложено до 1 января 2005 г. Причем, согласно сценарию, максимальная ставка ЕСН будет снижена с 35,6 до 26%, но она распространяется на доходы, которые не превышают 300 тыс. руб. в год. Далее начнет действовать регрессивная шкала, под которую, кстати говоря, в первую очередь подпадут представители нефтяной, газовой, металлургической отрасли. Вряд ли это поспособствует выведению зарплаты из тени, с целью чего и затеяно снижение ставки НДС.
Эту точку зрения разделяют и независимые экономисты. Научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин полагает, что НДС — это становой хребет бюджета и снижать ставку этого налога в условиях, когда с 1 января 2004 г. отменяется налог с продаж, весьма опасно. По его мнению, начинать логичнее со снижения ставки ЕСН. Ситуация будет развиваться примерно так же, как и после снижения ставки подоходного налога — сумма налоговых поступлений при снижении номинальных налоговых ставок вырастет. Тем не менее правительство утвердило в плане налоговой реформы первоочередность снижения ставки НДС.
В начале славных дел
Еще в конце 2002 г. согласованная всеми ведомствами программа изменения налоговой системы состояла из трех этапов. На первом этапе, реализация которого была намечена на 2004 г., предлагался ряд мер, связанных с администрированием и расчетом действующих налогов. С 2005 г. планировалось снизить единый социальный налог, а с 2006 г. — налог на добавленную стоимость.
Мероприятия, запланированные на 2004 г., в сущности, сводятся к улучшению налогового администрирования.
Прежде всего планируется отменить налоговый контроль за расходами населения, введенный в 1999 г. За все время существования этого механизма на каждое сообщение регистрирующих организаций о покупке недвижимости, машин, акций, культурных ценностей или золота в слитках доначислялось в виде налога менее одного рубля. Умудренные многолетним горьким опытом граждане давно нашли выход. Подтверждение тому — динамично расширяющееся кредитование населения, особенно под покупку крупных товаров. Закон же не позволяет задавать вопрос о том, из каких средств вы будете этот кредит отдавать.
Отмена контроля за расходами физических лиц предлагается для того, чтобы способствовать привлечению в экономику дополнительных средств. И, скорее всего, это действительно повысит спрос — прежде всего, на товары длительного пользования, а также в сфере строительства. Вот только в каком направлении этот спрос пойдет? Очевидно, что население пока предпочтет импорт. Так что если и будет некоторое оживление на рынке крупных покупок, ничего сногсшибательного в российской экономике не произойдет. К тому же точные сроки отмены налогового контроля за расходами физических лиц окончательно не определены.
НДС и вокруг него
Вопреки прогнозам скептиков правительство все-таки пошло на снижение базовой ставки НДС на 2%, то есть с 20 до 18% с 1 января 2004 г. В структуре бюджета прошлого года НДС составляет 46% всех налоговых поступлений. Это означает, что снижение данного налога на два процентных пункта понизит общее налоговое бремя на экономику примерно на 4,5–5%. Общие доходы бюджета уменьшатся примерно на 2,5%.
Потери бюджета оцениваются в сумму около 100 млрд руб., но их планируется компенсировать за счет увеличения налога на добычу полезных ископаемых. Это означает реальную поддержку предприятий обрабатывающей промышленности (для них размер НДС действительно играет важную роль). Некоторые аналитики считают, что эта мера по сути является банальным дотированием одних отраслей за счет других. Подобные шаги могут привести к негативным последствиям. В частности, эта мера не позволит добиться снижения цен на отечественные товары и услуги на внутреннем рынке. Таким образом не удастся переломить тенденцию возрастающей зависимости доходов бюджета от мировых цен на энергоносители. Более того, не исключено, что большую часть дополнительных финансовых ресурсов предприятия вместо инвестиций будут вынуждены направить на повышение уровня оплаты труда своих работников. Если это случится, то будет утерян смысл снижения ставки НДС, ведь одна из главных целей реформы — увеличение объемов инвестиций в производство.
Авторами реформы предлагалась новая схема возврата НДС для предприятий, осуществляющих капвложения — мера, позволяющая снизить проблему дефицита оборотных средств для предприятий. Сейчас инвестор получает право на возврат НДС только после принятия на баланс построенных объектов. Недовольство этим фактом президент Путин высказывал еще в конце прошлого года. Разработчики плана налоговой реформы предлагали с 1 января 2004 г. ввести новую схему: возвращать НДС инвесторам по окончании налогового периода — например, в конце года. Это позволило бы оставлять у компаний значительные оборотные средства, что совсем не лишнее. Но такой подход не сможет компенсировать отмену инвестиционной льготы и существенно стимулировать инвестиционную активность. А о предлагавшемся ранее введении «инвестиционной премии» (механизм которой, кстати, никто из официальных лиц открыто так и не прокомментировал) что-то больше ничего не слышно. В результате правительство пока отложило решение этого непростого вопроса на неопределенный срок. Главную роль в этом сыграли опасения Министерства финансов в том, что выпадающие из бюджета 45 млрд руб. (во столько обошлось бы это нововведение) просто нечем будет покрыть.
Экспортеров будут администрировать
Среди вариантов налоговой реформы есть предложения по упрощению порядка возврата экспортного НДС. О том, что он должен быть не разрешительным, а заявительным, говорится давно, но никаких реальных шагов в этом направлении пока не сделано. Как заявил недавно руководитель департамента налоговой политики Минэкономразвития Михаил Орлов, сейчас для обоснования применения нулевой ставки по НДС для экспортных операций экспортеру необходимо предъявить в налоговые органы контракт с иностранным партнером, таможенную декларацию, товарно-сопроводительные документы и выписку из банка о получении экспортной выручки. Существуют предложения ограничиться контрактом и таможенной декларацией. При этом контракт может быть заключен не только с иностранным, но и с российским юридическим лицом, ведущим деятельность за рубежом.
«Взаимоотношения между экспортерами и налоговыми органами при применении налоговых вычетов по налогу на прибыль должны быть поставлены на те же нормативные основы, что и взаимоотношения с обычными налогоплательщиками», — заявил М. Орлов. Кроме того, по мнению разработчиков налоговой реформы, экспортеры не должны предъявлять специальную налоговую декларацию, а — как и все налогоплательщики — только общую декларацию. Перечень документов, необходимых для обоснования налоговых вычетов, должен быть закрытым и сводиться к счету-фактуре и документам об оплате материальных ресурсов.
Сейчас накопленная задолженность по возврату НДС составляет 110 млрд руб., а к 2004 г., по ряду оценок, она может вырасти до 150 млрд руб. С одной стороны, государство выделяет копеечные суммы на поддержку экспорта, а с другой — использует в таком объеме деньги экспортеров, по сути, как беспроцентные кредиты. Поэтому благородное стремление правительства сократить с 2004 г. срок возврата НДС можно только приветствовать. Хотя, если верить последним сообщениям Министерства по налогам и сборам, в 2002 г. документов по возврату НДС было подано на 65 млрд руб, но обоснованными из них налоговики считают только 19 млрд руб., Впрочем, необходимо учитывать, что для МНС всевозможные манипуляции с НДС — хороший способ немного улучшить статистику собираемости налогов. С другой стороны, скандалы вокруг подделки документов недобросовестными экспортерами вспыхивают в последнее время все чаще.
Поэтому в правительстве возобладала умеренно консервативная точка зрения Минфина. Пока эту проблему, по словам первого заместителя министра финансов Сергея Шаталова, будут решать «административными методами». Правда, как именно будет усиливаться администрирование, пока не очень понятно.
Принятый план налоговой реформы нельзя считать окончательным руководством к действию. В процессе подготовки законопроектов заинтересованные ведомства еще будут вносить коррективы в ход налоговых преобразований. Например, МЭРТ и Минфин в настоящее время активно обсуждают возможность исключения авансов из налогооблагаемой базы НДС.
Нельзя также забывать, что с 1 января 2004 г. отменяется налог с продаж. Фискальная нагрузка этого налога усугубляется несовершенством законодательного регулирования процесса взимания этого налога, что является сдерживающим фактором развития отдельных отраслей — например, предприятий сферы розничной торговли и сферы услуг. С целью компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов, вызванных отменой налога с продаж, авторы налоговой реформы предлагают разработать комплексную систему мер. Она включает в себя повышение фискальной значимости налога на имущество организаций и местных налогов (прежде всего, земельного налога и налога на имущество физических лиц), а также перераспределение части поступлений от федеральных налогов в пользу региональных и местных бюджетов (в частности, акцизов на нефтепродукты). Должна быть увеличена и фискальная значимость рентных платежей за пользование природными ресурсами (лесные подати, арендные платежи за пользование земельными участками), а также платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду.
Три сценария реформы
Когда налоговые планы правительства воплотятся в конкретные законопроекты и будут официально внесены в Госдуму, спор вокруг налоговой реформы разгорится с новой силой. Не исключено, что в ходе заседаний профильных думских комитетов контуры налоговой реформы существенно видоизменятся. Поэтому нелишне рассмотреть, какие же сценарии налоговой реформы рассматривались на заседаниях правительства. Обсуждение этого этапа реформы началось еще в декабре 2002 г.
К началу апреля с. г. в процессе согласования налоговой реформы между ведомствами было выработано три основных сценария реформы. Таблица
Первый сценарий предусматривает уже с 2004 г. возмещение инвесторам НДС при капитальном строительстве. Причем возврат НДС будет осуществляться не после завершения строительства, как сейчас, а в текущем налоговом периоде. Одновременно должна быть введена упрощенная схема возврата НДС экспортерам.
Но для того чтобы налоговая нагрузка на экспортеров сырья не снижалась слишком быстро по сравнению с остальными отраслями экономики, решено одновременно повысить ставки налога на добычу полезных ископаемых. Они вырастут с 340 до 400 руб. за тонну нефти и со 120 до 208 руб. за 1000 кубометров газа. Правда, повышение ставки НДПИ на газ будет сопровождаться отменой 15-процентного газового акциза. В Минэкономразвития считают, что повышение налогов для нефтяников и газовиков позволит выровнять налоговую нагрузку между разными секторами экономики.
Помимо перечисленных мер первый сценарий предполагает с 2005 г. изменение регрессивной шкалы ЕСН, чтобы его эффективная ставка снизилась на 5%. Размер годовой зарплаты работника, который открывает его работодателю доступ к регрессивной шкале ЕСН, снизится со 100 до 50 тыс. руб. Таким образом, при годовой зарплате до 50 тыс. руб. ставка ЕСН будет составлять 35,6%, от 50 до 650 тыс. — 15%, а свыше 650 тыс. руб. — 2%.
Второй план тоже основан на немедленном возмещении НДС при капстроительстве. Но вместо упрощения возврата НДС для экспортеров, как в первом варианте, предусмотрено снижение ставки НДС с 20 до 18% для всех.
По третьему сценарию реформа в 2004 г. начнется со снижения ЕСН, а в 2005 г. будет снижена ставка НДС с 20 до 18%.
Краткое резюме всех трех сценариев, а также последствия для бюджета представлены в таблице.
В апреле Михаил Касьянов заявил, что уже существует новый подход к налоговой реформе, который позволит снизить налоговую нагрузку на экономику на 2% ВВП. Это возможно только в случае применения одного из радикальных сценариев. Какого из них — покажет время. Возможно, читатели «Бюджета» к моменту получения этого номера журнала уже будут знать, до чего смогли договориться федеральные ведомства.
Налоговая реформа и уровни бюджетной системы
Вопрос о принятии решений по налоговой реформе особенно усложнился из-за того, что одновременно идет перераспределение полномочий между разными уровнями государственной власти, а значит и между разными уровнями бюджетной системы.
Вопрос о распределении доходов и расходных обязательств между разными уровнями государственной власти — один из самых запутанных в российском госуправлении. Последние пять лет федеральный Центр последовательно отнимал у территорий доходы. Даже те деньги, которые предназначались местным властям, федеральная власть предпочитала собирать у налогоплательщиков самостоятельно и лишь затем перечислять в регионы. В результате планомерного проведения такой политики более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов стало формироваться за счет отчислений от федеральных налогов. Кроме того, во многих случаях федеральная власть предписывает регионам, как и на какие цели они могут тратить свои средства. Часть доходов, взятых у регионов, затем возвращается обратно — но уже в виде дотаций и субсидий. Четвертая часть всех расходов субъектов Федерации в России финансируется за счет помощи сверху. Разумеется, доля федеральной помощи в разных областях и республиках бывает различной, поскольку целью федеральных субсидий является перераспределение денег от богатых регионов к бедным.
В нынешнем году регионам из Центра будет перечислено более 286 млрд руб. По подсчетам Минфина, общий объем необеспеченных социальных обязательств составляет 8% ВВП.
Реформа власти, разработанная комиссией под председательством заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака, вносит во всю эту и без того непростую ситуацию дополнительную путаницу. Когда члены комиссии разрабатывали реформу, они, видимо, очень глубоко обдумывали, какой уровень государственной власти какие функции должен выполнять. При этом были учтены все возможные факторы, кроме одного — обеспеченность финансовыми ресурсами.
Разработанные под руководством Дмитрия Козака и внесенные в парламент президентом законопроекты требуют сложного перераспределения функций между уровнями власти. Например, в ведение местного самоуправления передают детские сады и поликлиники. Но в то же время полностью снимается ответственность за работу военкоматов, выплату жилищных субсидий и помощь сельхозпроизводителям. Субъекты Федерации могут не финансировать милицию, не платить пособия ветеранам и не оплачивать льготы на жилье и транспорт. Но зато им отдают вопросы пожарной безопасности и социальной защиты населения.
Теперь Минфин подсчитал, что все это означает в денежном выражении. Выяснилось: расходы местного самоуправления сокращаются на 22%, зато расходы регионов увеличиваются на 26%, а расходы федеральной власти — на 6%. Общие расходы государства должны вырасти более чем на 207 млрд руб., что — и Минфин это признает — никак не согласуется со стремлением правительства снизить налоговое бремя.
Есть у Минфина и другие предложения. Сегодня распределение налогов между уровнями государственной власти устанавливается ежегодно законом о государственном бюджете. Финансовое ведомство хотело бы ввести в Бюджетный кодекс твердые нормативы распределения доходов. Некоторые налоги — например, налоги на имущество — должны служить только обеспечению территориальных бюджетов.
Пропорция распределения доходов, которую Минфин предлагает закрепить в кодексе, соответствует тому распределению функций, которое предлагается законами. Доля федеральной власти остается в неприкосновенности. А вот налоговые доходы местного самоуправления сокращаются почти на треть. Высвобождающиеся таким образом 230 млрд руб. целиком уходят субъектам Федерации. Доля регионов в налоговых доходах консолидированного бюджета вырастает с 20 до 26%, а доля городов и районов уменьшается с 18 до 12%.
Премьер-министр РФ Михаил Касьянов написал письмо президенту, в котором доказывает, что распределить налоги между разными уровнями бюджетов кабинет сможет только после того, как Госдума примет пакет президентских законопроектов по реформе государственной власти. По мнению руководителя правительства, окончательно закрепить доходные источники за региональными и местными бюджетами кабинет сможет лишь после того, как Дума примет «пакет Козака» — именно в этих законопроектах закреплены расходные обязательства разных уровней госвласти. Однако даже центристские парламентские фракции настаивают на том, что принимать пакет законов о реформировании местного самоуправления нужно только после того, как будут рассмотрены соответствующие поправки в бюджетный и налоговый кодексы. Большая часть депутатов уверена, что без подкрепления расходных обязательств доходными полномочиями, реформирование системы госвласти попросту не состоится. Во всяком случае, противостояние правительства и депутатов по этому вопросу должно разрешиться до окончания этой сессии парламента. Ведь осенью депутаты Госдумы будут озабочены собственными предвыборными компаниями и постараются отложить решение спорных вопросов. Так что векторы налоговой реформы, скорее всего, будут определены до середины июля.
Материал подготовили Иван Николаев и Айдар Кожахметов
Журнал Бюджет апрель-май 2003 г.
