Географическое положение, природные условия Республики Алтай определяют низкую конкурентоспособность сельскохозяйственного производства и затрудняют любую другую экономическую деятельность. Социальная сфера, груз которой в основном ложится на региональный бюджет, обходится государству значительно дороже чем, к примеру, в Новосибирской области или соседнем Алтайском крае. Разбросанность населенных пунктов, их труднодоступность в силу географического расположения, более жесткий климат — все это увеличивает затраты на коммунальное обслуживание, содержание больниц, школ, клубов, жилого фонда.
В этих условиях руководство республики должно не только решать повседневные задачи, обусловленные особенностями региона, обеспечивать нормальный уровень социальных услуг, но и работать на перспективу. Можно выделить вопросы среднесрочной и долгосрочной перспективы. Правительство Республики Алтай в период с 1998 по 2001 г. включительно, исходя из конкретных условий и возможностей, работало по этим двум направлениям.
В связи с упомянутыми выше факторами руководство региона не могло рассчитывать на крупные инвестиции, так как в этот период капиталы вкладывались в основном в добычу и переработку углеводородного сырья, производство цветных и черных металлов. Уверен, что пройдет еще много времени, прежде чем кто-либо обратит внимание на ресурсы Горного Алтая и вложит деньги в их освоение. Но это никогда не произойдет, если не заниматься созданием необходимой производственной инфрастуктуры.
Вот почему правительство республики сосредоточило свои усилия на создании собственных механизмов привлечения финансовых ресурсов и направления их на развитие производства и производственной инфраструктуры. В 1998 г. был создан Фонд развития республики. Он пополнялся за счет регистрационных и ежеквартальных взносов, предприятий, зарегистрированных на территории Республики Алтай. Не скрою, этот механизм привлечения средств был некоторым подобием внутрироссийской оффшорной зоны. Действовавшее в то время законодательство позволяло это делать. Мы предоставляли налоговые льготы на определенный период вновь зарегистрированным организациям взамен их обязательств по отчислениям в Фонд развития республики. Льготы по налогу на прибыль (в начале также и по налогу на добавленную стоимость) в части платежей, подлежащих поступлению в республиканский бюджет, были существенными и в несколько раз перекрывали затраты организаций по разовым и регулярным отчислениям в Фонд развития Республики Алтай.
Из средств Фонда выдавались льготные кредиты на развитие производства. С помощью этого механизма были поддержаны сотни предприятий и предпринимателей. Был создан механизм поддержки малого предпринимательства, когда деньги выделялись через муниципалитеты (районные администрации) на основе подготовки и защиты наиболее перспективных проектов и бизнес-планов. Особое внимание уделялось созданию инфраструктуры туризма, поддержке организаций, занимающихся туризмом.
В 1998 г. по этим и другим направлениям поддержки предпринимательства было израсходовано около 13 млн руб. К 2001 г. сумма увеличилась и составила 33 млн руб. в год. Общая сумма средств, направленных из Фонда развития Республики Алтай на поддержку предпринимательства и создание условий для его развития, составила за четыре года 94 млн руб. Сформирован возобновляемый за счет возврата фонд финансовых ресурсов в размере 80 млн руб., который пополняется не только за счет новых вливаний денежных средств, но и за счет взимания платы за пользование финансовыми ресурсами по льготным ставкам. Разработан и утвержден механизм инвестирования, гарантирующий возвратность и эффективность использования средств, доступность для предпринимательских структур и открытость процедуры принятия решений. В системе исполнительной власти создан орган управления инвестиционными ресурсами.
Показатели роста инвестиций в основные фонды в некоторой мере отражают результаты работы правительства Республики Алтай в этом направлении (Таблица 1).
Для Республики Алтай — при численности населения в 205 тыс. человек — ежегодное выделение средств на поддержку наиболее перспективных направлений производства в размере 30 млн руб. имело заметные положительные последствия.
С 1990 г. по 1998 г. экономика Республики Алтай переживала период резкого и глубокого спада объемов производства. Причины кризиса общеизвестны. Для Республики Алтай кризис был болезненным и глубоким в силу того, что производственные предприятия, особенно в сельском хозяйстве, почти сразу же потеряли государственную поддержку в виде дотирования. Их продукция в условиях рынка оказалась неконкурентоспособной в силу повышенных затрат на ее производство из-за природно-географических условий.
В 1999 г., вследствие кризиса августа 1998 г., а также проведения правительством Республики Алтай целенаправленной экономической политики, обвальное падение производства было остановлено. Республика продемонстрировала заметный прирост производственных показателей. По темпам прироста промышленного производства в 1999 г. республика имела самый высокий показатель среди регионов России (171%). Конечно же, эти проценты роста значительно скромнее, чем, например, в Алтайском крае, но, не будем забывать: они были достигнуты в более сложных условиях. В 2000 и 2001 гг. положительная тенденция сохранилась, хотя по отдельным направлениям продолжался спад производства. Но темпы снижения показателей по этим отдельным направлениям значительно снизились.
В республике продолжалась структурная перестройка производственного сектора. Правительством поддерживались самые эффективные направления. В первую очередь — восстановление ранее действующей перерабатывающей промышленности, создание новых предприятий и производств. Сельскохозяйственные предприятия поддерживались в основном по наиболее перспективным направлениям и только в части вовлечения в переработку новых видов сырья (пищевые добавки, лекарственные формы на основе побочных продуктов мараловодства) или внедрение новых для региона форм переработки (сушка овощей, основанная на новых нетрадиционных технологиях).
Анализ показал, что даже модернизация и реструктурирование сельскохозяйственного производства для новых рыночных условий не смогло обеспечить работой большую часть сельского населения республики. Перед руководством республики встала долговременная задача создания в сельской местности таких направлений экономической деятельности, которые могли бы задействовать трудоспособное сельское население, поскольку оно неизбежно будет высвобождаться из сельскохозяйственного производства. Правительство взяло курс на поддержку местных промыслов, приближение перерабатывающих предприятий к сельскохозяйственным товаропроизводителям, создание природно-хозяйственных парков, позволяющих комплексно использовать природные ресурсы, развивать туризм.
За четыре года на территории Горного Алтая на ранее отведенных участках выстроены несколько десятков отелей, туристических баз, приютов, кафе и ресторанов. С помощью экотуризма в экономическую деятельность вовлекались сельские подворья. Большое число талантливых людей занялись изготовлением сувенирной продукции, традиционными художественными промыслами. Доходы, получаемые от обслуживания туристов и реализации им продукции, составили заметную часть денежных доходов населения. К сожалению, официальные статистические показатели отдельно не фиксируют деятельность организаций туристической направленности. Однако развитие туризма имеет очень большое значение для сельского хозяйства Республики Алтай. Из-за высоких транспортных издержек, затрат на преодоление последствий сурового климата и природно-географических условий, продукция сельского хозяйства Горного Алтая не может конкурировать, например, с продукцией, произведенной на территории Алтайского края. С привлечением большего числа туристов в республику появится возможность реализации уникальной, экологически чистой продукции по более высоким ценам и без повышенных затрат на транспортировку удаленным потребителям.
Конечно же, только собственными силами Республика Алтай не сможет создать новую экономическую базу. Необходима поддержка федерального Центра. За период с 1998 г. по 2001 г. Минфин, Минэкономразвития, Минтранс и Минэнерго России оказали существенную помощь и в решении социальных проблем, и в развитии экономического потенциала республики. Финансовая помощь в виде дотаций, субвенций и трансфертов (финансовых средств, выделяемых на выравнивание финансового обеспечения бюджетной сферы регионов) из федерального бюджета наращивалась довольно высокими темпами и достигла к 2002 г. оптимального уровня.
Существование финансовой помощи из федерального бюджета наиболее отсталым в экономическом отношении субъектам Российской Федерации обоснованно и объяснимо. Такие регионы как Республика Алтай не виноваты, что находятся на труднодоступных и сложных для жизни и работы окраинах страны. Тюменская область, в свое время, так же была окраинным и неразвитым регионом с трудными условиями жизни и работы. Сейчас же она практически не получает финансовую помощь из федерального бюджета. В свое время вся страна работала на то, чтобы покорить северные территории, богатые нефтью и газом. На освоение Тюменского севера были брошены из централизованных источников огромные деньги. В то же время в Республике Алтай за счет централизованных средств за 80 лет не создано ни одного предприятия союзного или республиканского значения. Например, пимокатня в преддверии войны была преобразована в цех по пошиву гимнастерок, который затем развился до швейной фабрики. И так по всем предприятиям, которые сейчас составляют основу «индустрии» Горного Алтая.
Благодаря поддержке Министерства финансов России Республике Алтай удалось стабилизировать положение в социальной сфере.
Меры, которые принимались правительством Республики Алтай при поддержке федеральных органов власти по развитию производственного потенциала, дали определенные положительные результаты. Об этом свидетельствуют приводимые в этой публикации статистические показатели и данные по росту собственных доходов Республики Алтай. Смею утверждать, что по темпам прироста платежей в консолидированный бюджет за 1998–2001 гг. Республика Алтай занимала в России одно из первых мест (Таблица 4).
Дальнейшее, еще более результативное развитие республики в равной степени зависит как от сосредоточения всех имеющихся внутренних финансовых ресурсов на наиболее перспективных направлениях развития экономики региона, так и от получения из федерального бюджета средств на развитие производственной инфраструктуры (транспорт, дороги, энергетика, связь). Полагаю, что не только для Республики Алтай, но и для других высокодотационных регионов прирост финансовых ресурсов федерального бюджета уже сейчас необходимо направлять сверх достигнутого уровня поддержки бюджетной сферы на создание производственной инфраструктуры. Осуществлять это можно через целевые федеральные программы, разбитые по блокам с целью осуществления контроля и управления посредством специально создаваемых межрегиональных федеральных инвестиционных центров.
В настоящее время правительство Республики Алтай переместило центр внимания и поддержки на дотирование сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством выплат за объем сданной продукции. Наибольшие суммы средств по действующему механизму попадают гражданам, выращивающим скот на своих сельских подворьях. Для них суммы, получаемые от республиканского правительства, по сути своей являются социальной помощью. Не имея земли и средств производства сельские подворья не перерастут в фермерские хозяйства и не достигнут уровня товарного производства. По большому счету, десятки миллионов рублей, перераспределенных с наиболее перспективных направлений и израсходованных ныне действующим правительством республики на «псевдоподдержку» производства, не принесут положительного результата в деле развития сельского хозяйства и лишат положительной перспективы другие направления хозяйственной деятельности.
Справка «Бюджета»
ЗУБАКИН Семен Иванович, родился 4 мая 1952 г. в селе Верх-Уймон Алтайского края. В 1972 г. окончил Тогучинский лесной техникум, в1985 г. — Всесоюзный заочный финансово-экономический институт. С1977 по1983 гг. — старший экономист Управления государственного страхования по Горно-Алтайской автономной области. С1986 по1987 гг. — заместитель начальника отдела государственных доходов финансового отдела Горно-Алтайского облисполкома. С1988 по1991 гг. — заместитель председателя комитета финансов правительства Республики Алтай, начальник отдела финансирования народного хозяйства. С 1993 по1994 гг. — главный контролер-ревизор КРУ Минфина России по Республике Алтай. С1995 по1997 гг. — депутат Госдумы, член Комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам. С1998 по 2001 гг. — глава Республики Алтай, председатель правительства Республики Алтай, член Совета Федерации. В 2002 г. назначен заместителем руководителя департамента государственного финансового контроля Минфина РФ.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
В этих условиях руководство республики должно не только решать повседневные задачи, обусловленные особенностями региона, обеспечивать нормальный уровень социальных услуг, но и работать на перспективу. Можно выделить вопросы среднесрочной и долгосрочной перспективы. Правительство Республики Алтай в период с 1998 по 2001 г. включительно, исходя из конкретных условий и возможностей, работало по этим двум направлениям.
В связи с упомянутыми выше факторами руководство региона не могло рассчитывать на крупные инвестиции, так как в этот период капиталы вкладывались в основном в добычу и переработку углеводородного сырья, производство цветных и черных металлов. Уверен, что пройдет еще много времени, прежде чем кто-либо обратит внимание на ресурсы Горного Алтая и вложит деньги в их освоение. Но это никогда не произойдет, если не заниматься созданием необходимой производственной инфрастуктуры.
Вот почему правительство республики сосредоточило свои усилия на создании собственных механизмов привлечения финансовых ресурсов и направления их на развитие производства и производственной инфраструктуры. В 1998 г. был создан Фонд развития республики. Он пополнялся за счет регистрационных и ежеквартальных взносов, предприятий, зарегистрированных на территории Республики Алтай. Не скрою, этот механизм привлечения средств был некоторым подобием внутрироссийской оффшорной зоны. Действовавшее в то время законодательство позволяло это делать. Мы предоставляли налоговые льготы на определенный период вновь зарегистрированным организациям взамен их обязательств по отчислениям в Фонд развития республики. Льготы по налогу на прибыль (в начале также и по налогу на добавленную стоимость) в части платежей, подлежащих поступлению в республиканский бюджет, были существенными и в несколько раз перекрывали затраты организаций по разовым и регулярным отчислениям в Фонд развития Республики Алтай.
Из средств Фонда выдавались льготные кредиты на развитие производства. С помощью этого механизма были поддержаны сотни предприятий и предпринимателей. Был создан механизм поддержки малого предпринимательства, когда деньги выделялись через муниципалитеты (районные администрации) на основе подготовки и защиты наиболее перспективных проектов и бизнес-планов. Особое внимание уделялось созданию инфраструктуры туризма, поддержке организаций, занимающихся туризмом.
В 1998 г. по этим и другим направлениям поддержки предпринимательства было израсходовано около 13 млн руб. К 2001 г. сумма увеличилась и составила 33 млн руб. в год. Общая сумма средств, направленных из Фонда развития Республики Алтай на поддержку предпринимательства и создание условий для его развития, составила за четыре года 94 млн руб. Сформирован возобновляемый за счет возврата фонд финансовых ресурсов в размере 80 млн руб., который пополняется не только за счет новых вливаний денежных средств, но и за счет взимания платы за пользование финансовыми ресурсами по льготным ставкам. Разработан и утвержден механизм инвестирования, гарантирующий возвратность и эффективность использования средств, доступность для предпринимательских структур и открытость процедуры принятия решений. В системе исполнительной власти создан орган управления инвестиционными ресурсами.
Показатели роста инвестиций в основные фонды в некоторой мере отражают результаты работы правительства Республики Алтай в этом направлении (Таблица 1).
Для Республики Алтай — при численности населения в 205 тыс. человек — ежегодное выделение средств на поддержку наиболее перспективных направлений производства в размере 30 млн руб. имело заметные положительные последствия.
С 1990 г. по 1998 г. экономика Республики Алтай переживала период резкого и глубокого спада объемов производства. Причины кризиса общеизвестны. Для Республики Алтай кризис был болезненным и глубоким в силу того, что производственные предприятия, особенно в сельском хозяйстве, почти сразу же потеряли государственную поддержку в виде дотирования. Их продукция в условиях рынка оказалась неконкурентоспособной в силу повышенных затрат на ее производство из-за природно-географических условий.
В 1999 г., вследствие кризиса августа 1998 г., а также проведения правительством Республики Алтай целенаправленной экономической политики, обвальное падение производства было остановлено. Республика продемонстрировала заметный прирост производственных показателей. По темпам прироста промышленного производства в 1999 г. республика имела самый высокий показатель среди регионов России (171%). Конечно же, эти проценты роста значительно скромнее, чем, например, в Алтайском крае, но, не будем забывать: они были достигнуты в более сложных условиях. В 2000 и 2001 гг. положительная тенденция сохранилась, хотя по отдельным направлениям продолжался спад производства. Но темпы снижения показателей по этим отдельным направлениям значительно снизились.
В республике продолжалась структурная перестройка производственного сектора. Правительством поддерживались самые эффективные направления. В первую очередь — восстановление ранее действующей перерабатывающей промышленности, создание новых предприятий и производств. Сельскохозяйственные предприятия поддерживались в основном по наиболее перспективным направлениям и только в части вовлечения в переработку новых видов сырья (пищевые добавки, лекарственные формы на основе побочных продуктов мараловодства) или внедрение новых для региона форм переработки (сушка овощей, основанная на новых нетрадиционных технологиях).
Анализ показал, что даже модернизация и реструктурирование сельскохозяйственного производства для новых рыночных условий не смогло обеспечить работой большую часть сельского населения республики. Перед руководством республики встала долговременная задача создания в сельской местности таких направлений экономической деятельности, которые могли бы задействовать трудоспособное сельское население, поскольку оно неизбежно будет высвобождаться из сельскохозяйственного производства. Правительство взяло курс на поддержку местных промыслов, приближение перерабатывающих предприятий к сельскохозяйственным товаропроизводителям, создание природно-хозяйственных парков, позволяющих комплексно использовать природные ресурсы, развивать туризм.
За четыре года на территории Горного Алтая на ранее отведенных участках выстроены несколько десятков отелей, туристических баз, приютов, кафе и ресторанов. С помощью экотуризма в экономическую деятельность вовлекались сельские подворья. Большое число талантливых людей занялись изготовлением сувенирной продукции, традиционными художественными промыслами. Доходы, получаемые от обслуживания туристов и реализации им продукции, составили заметную часть денежных доходов населения. К сожалению, официальные статистические показатели отдельно не фиксируют деятельность организаций туристической направленности. Однако развитие туризма имеет очень большое значение для сельского хозяйства Республики Алтай. Из-за высоких транспортных издержек, затрат на преодоление последствий сурового климата и природно-географических условий, продукция сельского хозяйства Горного Алтая не может конкурировать, например, с продукцией, произведенной на территории Алтайского края. С привлечением большего числа туристов в республику появится возможность реализации уникальной, экологически чистой продукции по более высоким ценам и без повышенных затрат на транспортировку удаленным потребителям.
Конечно же, только собственными силами Республика Алтай не сможет создать новую экономическую базу. Необходима поддержка федерального Центра. За период с 1998 г. по 2001 г. Минфин, Минэкономразвития, Минтранс и Минэнерго России оказали существенную помощь и в решении социальных проблем, и в развитии экономического потенциала республики. Финансовая помощь в виде дотаций, субвенций и трансфертов (финансовых средств, выделяемых на выравнивание финансового обеспечения бюджетной сферы регионов) из федерального бюджета наращивалась довольно высокими темпами и достигла к 2002 г. оптимального уровня.
Существование финансовой помощи из федерального бюджета наиболее отсталым в экономическом отношении субъектам Российской Федерации обоснованно и объяснимо. Такие регионы как Республика Алтай не виноваты, что находятся на труднодоступных и сложных для жизни и работы окраинах страны. Тюменская область, в свое время, так же была окраинным и неразвитым регионом с трудными условиями жизни и работы. Сейчас же она практически не получает финансовую помощь из федерального бюджета. В свое время вся страна работала на то, чтобы покорить северные территории, богатые нефтью и газом. На освоение Тюменского севера были брошены из централизованных источников огромные деньги. В то же время в Республике Алтай за счет централизованных средств за 80 лет не создано ни одного предприятия союзного или республиканского значения. Например, пимокатня в преддверии войны была преобразована в цех по пошиву гимнастерок, который затем развился до швейной фабрики. И так по всем предприятиям, которые сейчас составляют основу «индустрии» Горного Алтая.
Благодаря поддержке Министерства финансов России Республике Алтай удалось стабилизировать положение в социальной сфере.
Меры, которые принимались правительством Республики Алтай при поддержке федеральных органов власти по развитию производственного потенциала, дали определенные положительные результаты. Об этом свидетельствуют приводимые в этой публикации статистические показатели и данные по росту собственных доходов Республики Алтай. Смею утверждать, что по темпам прироста платежей в консолидированный бюджет за 1998–2001 гг. Республика Алтай занимала в России одно из первых мест (Таблица 4).
Дальнейшее, еще более результативное развитие республики в равной степени зависит как от сосредоточения всех имеющихся внутренних финансовых ресурсов на наиболее перспективных направлениях развития экономики региона, так и от получения из федерального бюджета средств на развитие производственной инфраструктуры (транспорт, дороги, энергетика, связь). Полагаю, что не только для Республики Алтай, но и для других высокодотационных регионов прирост финансовых ресурсов федерального бюджета уже сейчас необходимо направлять сверх достигнутого уровня поддержки бюджетной сферы на создание производственной инфраструктуры. Осуществлять это можно через целевые федеральные программы, разбитые по блокам с целью осуществления контроля и управления посредством специально создаваемых межрегиональных федеральных инвестиционных центров.
В настоящее время правительство Республики Алтай переместило центр внимания и поддержки на дотирование сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством выплат за объем сданной продукции. Наибольшие суммы средств по действующему механизму попадают гражданам, выращивающим скот на своих сельских подворьях. Для них суммы, получаемые от республиканского правительства, по сути своей являются социальной помощью. Не имея земли и средств производства сельские подворья не перерастут в фермерские хозяйства и не достигнут уровня товарного производства. По большому счету, десятки миллионов рублей, перераспределенных с наиболее перспективных направлений и израсходованных ныне действующим правительством республики на «псевдоподдержку» производства, не принесут положительного результата в деле развития сельского хозяйства и лишат положительной перспективы другие направления хозяйственной деятельности.
Справка «Бюджета»
ЗУБАКИН Семен Иванович, родился 4 мая 1952 г. в селе Верх-Уймон Алтайского края. В 1972 г. окончил Тогучинский лесной техникум, в1985 г. — Всесоюзный заочный финансово-экономический институт. С1977 по1983 гг. — старший экономист Управления государственного страхования по Горно-Алтайской автономной области. С1986 по1987 гг. — заместитель начальника отдела государственных доходов финансового отдела Горно-Алтайского облисполкома. С1988 по1991 гг. — заместитель председателя комитета финансов правительства Республики Алтай, начальник отдела финансирования народного хозяйства. С 1993 по1994 гг. — главный контролер-ревизор КРУ Минфина России по Республике Алтай. С1995 по1997 гг. — депутат Госдумы, член Комитета Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам. С1998 по 2001 гг. — глава Республики Алтай, председатель правительства Республики Алтай, член Совета Федерации. В 2002 г. назначен заместителем руководителя департамента государственного финансового контроля Минфина РФ.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
