Предложения по оптимизации государственных расходов, подготовленные комиссией во главе с министром финансов РФ Алексеем Кудриным и в основном одобренные на заседании правительства, направлены на то, чтобы система расходования бюджетных средств стала более логичной, централизованной и, в конечном итоге, более эффективной. В будущем единственными получателями бюджетных денег станут госучреждения. Подведомственные министерствам унитарные предприятия и акционерные общества будут либо сняты с госфинансирования, либо преобразованы, либо ликвидированы.
Предприятия станут учреждениями, а учреждения – организациями
Для учреждений науки, культуры и здравоохранения будет придумана особая организационно-правовая форма – «Государственная некоммерческая организация» (ГНО). По сравнению с госучреждениями, НКО будут обладать большими правами: они получат возможность самостоятельно планировать свою деятельность и определять смету расходов. Однако государство не будет нести ответственность по их обязательствам. Вместо непосредственного бюджетного финансирования НКО будут получать деньги от государства либо через систему субсидий, либо по контракту на выполнение госзаказа. Для учебных заведений таким контрактом может стать госзаказ на подготовку определенного числа специалистов конкретной квалификации. До 20 мая все министерства и ведомства должны сдать в Минфин свои предложения о ликвидации или преобразовании подведомственных унитарных предприятий, а до конца июля эти предложения будут переданы в правительство.
Одновременно министерства и ведомства лишатся права самостоятельно создавать бюджетные организации, это станет прерогативой правительства. В настоящее время по сути дела существует две категории служащих, работающих, трудящихся на федеральное правительство. С одной стороны, есть госслужащие. Они носят классные чины, и ни одна новая должность государственного чиновника не может быть создана без визы министра финансов. Но есть еще большое число не носящих чинов работников – так называемых бюджетников. Ставки для них министры и руководители ведомств могут утверждать самостоятельно. Иногда численность бюджетников в рамках ведомства в несколько десятков раз превышает численность госслужащих. Но теперь будет утвержден порядок, в соответствии с которым создание новых бюджетных учреждений и утверждение их штатной численности станет прерогативой правительства.
Госучреждения, самостоятельно зарабатывающие деньги, отделят от государства и переведут на самоокупаемость. В частности, на самоокупаемость перейдут ветеринарные лечебницы, оказывающие платные услуги владельцам животных. В рамках госаппарата останутся только ветеринарные службы, борющиеся с эпидемиями среди животных. Организации и объекты, имеющие чисто муниципальное значение (школы, больницы, дорожно-ремонтные предприятия, гидротехнические сооружения) будут переданы субъектам Федерации и органам местного самоуправления, а в случае их отказа – ликвидированы.
В частности, по данным Минфина, насчитывается 3,6 тыс. учреждений в сфере образования, которые не соответствуют федеральному уровню. Если региональные и местные власти считают необходимым дальнейшую их работу, то они должны взять на себя финансирование этих организаций.
Такое перераспределение функций финансирования позволит сконцентрировать средства федерального бюджета на финансировании федеральных целевых программ – таких, как, например, борьба с туберкулезом. Это позволит также повысить зарплаты ученым и специалистам федерального уровня.
Из ведения правительства в ведение Управления делами Президента РФ предполагается передать ИТАР-ТАСС, Большой театр, Госфильмофонд, МГУ. Рабочий центр экономических реформ при правительстве вообще упразднят. Ряд федеральных дорог могут стать платными.
Госпрограммы и госзакупки
До 1 июля должен завершиться первый этап реформирования федеральных целевых программ – они будут приведены в соответствие с трехлетним финансовым планом правительства.
Государство планирует также усилить принципы конкурсности для всех видов госзакупок. Для этого в августе в Думу будет внесен закон «О размещении законов на поставки товаров и услуг для государственных нужд». При закупках госимущества правительство будет пытаться исключить дублирование выполнения одних и тех же функций разными ведомствами. Например, при анализе госзакупок было обнаружено, что Министерство обороны и ГУИН Минюста финансируют разработку и производство аналогичных видов вооружений. Для того чтобы этого не происходило, все виды военных заказов для всех правоохранительных органов попытаются сосредоточить в комитете по оборонному заказу при Министерстве обороны. Кроме того, важной задачей государства в отношении оборонного заказа станет синхронизация научных исследований и производства. Огромное количество военных НИОКР было проведено впустую, поскольку у государства не только нет денег для производства разработанных военными учеными новых видов техники и вооружения, но нет даже производственных мощностей для изготовления новинок – даже в том случае, если для этого нашлись бы деньги. До того, как выделять средства на НИОКР, государство должно было подумать о строительстве новых производственных линий, чего не было сделано. Такого, как заявил министр финансов Алексей Кудрин на встрече с журналистами, быть не должно.
Необходима также тотальная ревизия эффективности использования помещений госучреждениями. Излишки площадей будут переданы в распоряжение Мин-имущества для последующей сдачи их в аренду.
Отдельно следует сказать о совершенствовании финансирования капитальных вложений. Все подобного рода инвестиции в рамках федерального бюджета включались в так называемую федеральную адресную инвестиционную программу. Однако за пределами этой программы оставалось два вида строящихся объектов. Во-первых – объекты сельского строительства, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства. Таких объектов насчитываются тысячи. Во-вторых – строящиеся оборонные объекты. Между тем, в системе Министерства обороны и правоохранительных органов строятся не только ракетные шахты (т.е. секретные военные объекты), но и объекты двойного назначения – например, казармы, офицерские столовые, солдатские клубы и т.п. Теперь и стройки Минсельхоза, и строящиеся объекты двойного назначения Минобороны должны быть включены в федеральную адресную целевую программу. Делается это, главным образом, для того, чтобы к ним можно было применять те же самые критерии эффективности капвложений, которые сегодня используются Минфином и правительством в отношении остальных инвестиций.
В течение нынешнего года Минфин собирается отрабатывать методологию планирования деятельности министерств и ведомств на основе финансирования не их численности и занимаемых площадей, а на основе финансирования их функций, выраженных в количестве трудочасов. Переход на новый метод финансирования должен произойти с 1 января 2004 г., а с 1 января 2005 г. должно начаться внедрение метода финансирования, заимствованного из практики наиболее развитых стран, – метода начислений, в основе которого лежит анализ эффективности исполнения министерствами и ведомствами своих функций.
Концентрация на приоритетных направлениях
В Минфине рассчитывают на то, что благодаря предложенным мерам расходы на управление в будущем году сократятся более чем на 28 млрд руб. или на 0,2% ВВП. 4,3 млрд руб. отнимут у оборонной статьи, а 5,4 млрд руб. – от статьи «промышленность, энергетика и строительство». Как и в текущем году, в «пасынках» окажется образование – расходы по этой статье уменьшатся на 3,7 млрд руб. Еще на 2,7 млрд руб. сократятся расходы на сельское хозяйство. Чуть меньше пострадает госуправление – расходы на него снизятся на 2,4 млрд руб. На 400 млн руб. уменьшатся расходы на международную деятельность. На 1,1 млрд руб. сократятся дотации на доставку телесигнала (что требует особой политической смелости, учитывая предвыборную ситуацию).
При этом предложение комиссии уменьшить на 2,7 млрд руб. ассигнования на сельское хозяйство не означают уменьшение помощи отрасли, это будет достигнуто реформированием огромной сети учреждений, подведомственных Министерству сельского хозяйства.
В системе Минсельсхоза работает около 117 тыс. человек, которые часто оказывают платные услуги, и за последние годы расходы на их содержание увеличились с 2,5 до 9 млрд руб.
Вообще, основной принцип политики в области госрасходов, по словам главы Минфина, будет заключаться в том, чтобы концентрировать ассигнования на приоритетных направлениях. К последним до сих пор относились оборона, образование, правоохранительная деятельность и наука. С 2004 г. к этим приоритетам прибавится еще два – здравоохранение и культура. Расходы по статьям, не относящимся к приоритетным, будут финансироваться «во вторую очередь», и в бюджете 2004 г. они не возрастут.
Как заявил Кудрин, общая величина госбюджета, которая в 2003 г. составляла 1,7 трлн руб., в 2004 г. не уменьшится.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
Предприятия станут учреждениями, а учреждения – организациями
Для учреждений науки, культуры и здравоохранения будет придумана особая организационно-правовая форма – «Государственная некоммерческая организация» (ГНО). По сравнению с госучреждениями, НКО будут обладать большими правами: они получат возможность самостоятельно планировать свою деятельность и определять смету расходов. Однако государство не будет нести ответственность по их обязательствам. Вместо непосредственного бюджетного финансирования НКО будут получать деньги от государства либо через систему субсидий, либо по контракту на выполнение госзаказа. Для учебных заведений таким контрактом может стать госзаказ на подготовку определенного числа специалистов конкретной квалификации. До 20 мая все министерства и ведомства должны сдать в Минфин свои предложения о ликвидации или преобразовании подведомственных унитарных предприятий, а до конца июля эти предложения будут переданы в правительство.
Одновременно министерства и ведомства лишатся права самостоятельно создавать бюджетные организации, это станет прерогативой правительства. В настоящее время по сути дела существует две категории служащих, работающих, трудящихся на федеральное правительство. С одной стороны, есть госслужащие. Они носят классные чины, и ни одна новая должность государственного чиновника не может быть создана без визы министра финансов. Но есть еще большое число не носящих чинов работников – так называемых бюджетников. Ставки для них министры и руководители ведомств могут утверждать самостоятельно. Иногда численность бюджетников в рамках ведомства в несколько десятков раз превышает численность госслужащих. Но теперь будет утвержден порядок, в соответствии с которым создание новых бюджетных учреждений и утверждение их штатной численности станет прерогативой правительства.
Госучреждения, самостоятельно зарабатывающие деньги, отделят от государства и переведут на самоокупаемость. В частности, на самоокупаемость перейдут ветеринарные лечебницы, оказывающие платные услуги владельцам животных. В рамках госаппарата останутся только ветеринарные службы, борющиеся с эпидемиями среди животных. Организации и объекты, имеющие чисто муниципальное значение (школы, больницы, дорожно-ремонтные предприятия, гидротехнические сооружения) будут переданы субъектам Федерации и органам местного самоуправления, а в случае их отказа – ликвидированы.
В частности, по данным Минфина, насчитывается 3,6 тыс. учреждений в сфере образования, которые не соответствуют федеральному уровню. Если региональные и местные власти считают необходимым дальнейшую их работу, то они должны взять на себя финансирование этих организаций.
Такое перераспределение функций финансирования позволит сконцентрировать средства федерального бюджета на финансировании федеральных целевых программ – таких, как, например, борьба с туберкулезом. Это позволит также повысить зарплаты ученым и специалистам федерального уровня.
Из ведения правительства в ведение Управления делами Президента РФ предполагается передать ИТАР-ТАСС, Большой театр, Госфильмофонд, МГУ. Рабочий центр экономических реформ при правительстве вообще упразднят. Ряд федеральных дорог могут стать платными.
Госпрограммы и госзакупки
До 1 июля должен завершиться первый этап реформирования федеральных целевых программ – они будут приведены в соответствие с трехлетним финансовым планом правительства.
Государство планирует также усилить принципы конкурсности для всех видов госзакупок. Для этого в августе в Думу будет внесен закон «О размещении законов на поставки товаров и услуг для государственных нужд». При закупках госимущества правительство будет пытаться исключить дублирование выполнения одних и тех же функций разными ведомствами. Например, при анализе госзакупок было обнаружено, что Министерство обороны и ГУИН Минюста финансируют разработку и производство аналогичных видов вооружений. Для того чтобы этого не происходило, все виды военных заказов для всех правоохранительных органов попытаются сосредоточить в комитете по оборонному заказу при Министерстве обороны. Кроме того, важной задачей государства в отношении оборонного заказа станет синхронизация научных исследований и производства. Огромное количество военных НИОКР было проведено впустую, поскольку у государства не только нет денег для производства разработанных военными учеными новых видов техники и вооружения, но нет даже производственных мощностей для изготовления новинок – даже в том случае, если для этого нашлись бы деньги. До того, как выделять средства на НИОКР, государство должно было подумать о строительстве новых производственных линий, чего не было сделано. Такого, как заявил министр финансов Алексей Кудрин на встрече с журналистами, быть не должно.
Необходима также тотальная ревизия эффективности использования помещений госучреждениями. Излишки площадей будут переданы в распоряжение Мин-имущества для последующей сдачи их в аренду.
Отдельно следует сказать о совершенствовании финансирования капитальных вложений. Все подобного рода инвестиции в рамках федерального бюджета включались в так называемую федеральную адресную инвестиционную программу. Однако за пределами этой программы оставалось два вида строящихся объектов. Во-первых – объекты сельского строительства, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства. Таких объектов насчитываются тысячи. Во-вторых – строящиеся оборонные объекты. Между тем, в системе Министерства обороны и правоохранительных органов строятся не только ракетные шахты (т.е. секретные военные объекты), но и объекты двойного назначения – например, казармы, офицерские столовые, солдатские клубы и т.п. Теперь и стройки Минсельхоза, и строящиеся объекты двойного назначения Минобороны должны быть включены в федеральную адресную целевую программу. Делается это, главным образом, для того, чтобы к ним можно было применять те же самые критерии эффективности капвложений, которые сегодня используются Минфином и правительством в отношении остальных инвестиций.
В течение нынешнего года Минфин собирается отрабатывать методологию планирования деятельности министерств и ведомств на основе финансирования не их численности и занимаемых площадей, а на основе финансирования их функций, выраженных в количестве трудочасов. Переход на новый метод финансирования должен произойти с 1 января 2004 г., а с 1 января 2005 г. должно начаться внедрение метода финансирования, заимствованного из практики наиболее развитых стран, – метода начислений, в основе которого лежит анализ эффективности исполнения министерствами и ведомствами своих функций.
Концентрация на приоритетных направлениях
В Минфине рассчитывают на то, что благодаря предложенным мерам расходы на управление в будущем году сократятся более чем на 28 млрд руб. или на 0,2% ВВП. 4,3 млрд руб. отнимут у оборонной статьи, а 5,4 млрд руб. – от статьи «промышленность, энергетика и строительство». Как и в текущем году, в «пасынках» окажется образование – расходы по этой статье уменьшатся на 3,7 млрд руб. Еще на 2,7 млрд руб. сократятся расходы на сельское хозяйство. Чуть меньше пострадает госуправление – расходы на него снизятся на 2,4 млрд руб. На 400 млн руб. уменьшатся расходы на международную деятельность. На 1,1 млрд руб. сократятся дотации на доставку телесигнала (что требует особой политической смелости, учитывая предвыборную ситуацию).
При этом предложение комиссии уменьшить на 2,7 млрд руб. ассигнования на сельское хозяйство не означают уменьшение помощи отрасли, это будет достигнуто реформированием огромной сети учреждений, подведомственных Министерству сельского хозяйства.
В системе Минсельсхоза работает около 117 тыс. человек, которые часто оказывают платные услуги, и за последние годы расходы на их содержание увеличились с 2,5 до 9 млрд руб.
Вообще, основной принцип политики в области госрасходов, по словам главы Минфина, будет заключаться в том, чтобы концентрировать ассигнования на приоритетных направлениях. К последним до сих пор относились оборона, образование, правоохранительная деятельность и наука. С 2004 г. к этим приоритетам прибавится еще два – здравоохранение и культура. Расходы по статьям, не относящимся к приоритетным, будут финансироваться «во вторую очередь», и в бюджете 2004 г. они не возрастут.
Как заявил Кудрин, общая величина госбюджета, которая в 2003 г. составляла 1,7 трлн руб., в 2004 г. не уменьшится.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
