Довольно часто можно услышать, что самой острой проблемой межбюджетных отношений является якобы несправедливое распределение доходов между центром и регионами. На мой взгляд, это не совсем точно. Думается, что основные наши беды не в том, что происходит усиление роли федерального центра в бюджетном устройстве страны. В конечном счете, то что государство концентрирует средства для выплаты огромного внешнего долга, проведения военной и судебной реформы, финансирования различных федеральных программ, активизации помощи депрессивным территориям и т.д., тоже делается в интересах всей страны, всех ее регионов. В этом есть своя логика и своя справедливость.
Но вот в чем действительно нет никакой логики, так это в том, что многие налоговые и бюджетные новации, которые идут из Центра и вроде бы нацелены на благо, рождаются зачастую спонтанно, без необходимых экспертных обоснований, без просчета последствий. Один из ярких примеров такой спонтанности — поспешное введение с 1 января 2002 г. единого социального налога (ЕСН) для малого бизнеса. Мало того что это решение принимали в предновогодней суете, без серьезных обсуждений и совершенно неожиданно для регионов, так оно еще было и попросту незаконно. Налогоплательщикам не дали даже три месяца на адаптацию к новым требованиям, которые предусмотрены в Налоговом кодексе.Нередко игнорируется и требования Бюджетного кодекса. Вот конкретный пример. В июле 2002 г. были изменены нормативы зачисления в бюджеты территорий сумм единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности. Если ранее 100% от того, что платили индивидуальные предприниматели по данному налогу, шло в региональные бюджеты, то теперь ввели норматив в 70%. Для Псковской области, которую мне доверено представлять в Совете Федерации — как, впрочем, и для многих других регионов — это создало немалые трудности. Большая часть доходов от единого налога на вмененный налог здесь формируется именно за счет индивидуальных предпринимателей, так что подобное «новшество» в общей сложности привело к выпадению из регионального бюджета Псковщины сразу 80 млн руб. Причем решение вводилось — подчеркну особо — задним числом. В одно мгновение были поломаны все сверстанные региональными законодателями планы, образовалась огромная финансовая дыра.
У нас есть норма, призванная защищать регионы от таких сюрпризов. В соответствии со ст. 131 Бюджетного кодекса РФ решения, приводящие к выпадению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны обязательно сопровождаться внесением изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующие выпадение доходов. Увы, ничего подобного в данном случае предусмотрено не было. И, к сожалению, ни на обращение Псковского областного Собрания депутатов к правительству РФ, ни на мои письма с обращениями по этому вопросу никакой реакции не последовало.
Вопрос здесь один: что необходимо сделать, чтобы все решения, касающиеся налогово-бюджетной сферы — в том числе и федеральные законы — сами не противоречили законодательству? Добиться этого можно только путем создания соответствующих механизмов ответственности и регламентно-процедурных норм, которые ставили бы заслон произвольным решениям. В том числе и тем, которые (что греха таить!) порой рождаются в недрах правительства. Как бы ни было внешне привлекательно то или иное налоговое или бюджетное нововведение, если его пытаются вводить в действие с нарушением Налогового или Бюджетного кодексов, оно просто не должно приниматься к рассмотрению — даже на уровне комитетов Госдумы и Совета Федерации. Отношение здесь должно быть такое же, какое в нашей законотворческой практике выработано к законопроектам откровенно популистского толка, не содержащим указания на источники финансирования, не имеющим необходимого финансово-экономического обоснования.
Надо повышать экспертную составляющую законотворческого процесса, совершенствовать технологию работы над федеральным бюджетом и налоговым законодательством. Позитивным представляется, в частности, опыт организации так называемого «нулевого чтения» проекта закона о бюджете-2003, когда многие депутаты и сенаторы были привлечены к работе над ним на самой ранней стадии, еще до внесения бюджетного законопроекта в Госдуму. Это позволило своевременно подметить и исправить целый ряд очевидных «слабых мест». Как пример: в первоначальном проекте бюджета не предусматривалось оказание помощи регионам для финансирования предстоящего повышения зарплат бюджетникам. Думаю, что и в процессе предстоящей работы над принятием бюджета на 2004 г. этот опыт следует учитывать. Тем более, что в Совете Федерации заблаговременно подготовлены конкретные предложения и по концепции, и по многим позициям будущего бюджета. Так, к примеру, наш Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности начал рассматривать подходы к формированию бюджета-2004 еще в феврале–марте. Выработаны конкретные рекомендации правительству. В частности, члены Комитета уже сейчас обращают внимание на такую проблему. В связи с реформированием РАО «ЕЭС России» и железнодорожного транспорта в 2004 г. произойдет весьма существенное выпадение из региональных бюджетов поступлений от налога на прибыль. Чтобы не заниматься впоследствии латанием финансовых дыр, надо заблаговременно озаботиться поисками источников компенсации этих потерь.
Крайне важно, чтобы правительство не отмахивалось от такого рода предложений. Чтобы не получалось так, как это, скажем, произошло с финансированием дорожно-строительного комплекса. В результате отмены дорожного налога поступления в дорожные фонды регионов, где нет своих нефтеперерабатывающих заводов, оказались минимальными. Так, в январе 2003 г. доходы территориального дорожного фонда Псковской области при ежемесячной потребности 34 млн руб. составили всего лишь 1,3 млн руб.
Конечно, каждый имеет право на ошибку. Но ошибки, подобные этой, обходятся слишком дорого. Совершенно очевидно: возрастание роли федерального центра в системе бюджетных отношений должно сопровождаться и существенным повышением ответственности за качество всех решений, принимаемых в налоговой и бюджетной сферах. Это касается всех без исключения сторон, задействованных в бюджетном процессе — и соответствующих министерств и ведомств, и правительства в целом, и Государственной Думы. Убежден, что и Совет Федерации, уже набравший определенный опыт работы в новом качестве на постоянной основе, будет все активнее играть роль своего рода фильтра для «сырых», непроработанных законов, ведущих к ослаблению региональных и муниципальных бюджетов.
Многие налоговые и бюджетные новации, которые идут из Центра и вроде бы нацелены на благо, рождаются зачастую спонтанно, без необходимых экспертных обоснований, без просчета последствий.
Справка «Бюджета»
МЕДВЕДЕВ Николай Яковлевич, родился в 1951 г. в селе Средне-Краюшкино Алтайского края. С 1970 по 1993 гг. служил в Вооруженных Силах. Впоследствии работал в органах налоговой полиции. Генерал-майор налоговой полиции. Во время избирательной кампании по выборам президента России в 2000 г. был членом избирательного штаба В.В. Путина, возглавлял его общественную приемную. В 2000–2001 гг. работал в Госдуме советником аппарата Комитета ГД по энергетике, транспорту и связи.
С декабря 2001 г. — член Совета Федерации от Псковского областного Собрания депутатов, член Комитета по экономической политике, предпринимательству и собственности.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
Но вот в чем действительно нет никакой логики, так это в том, что многие налоговые и бюджетные новации, которые идут из Центра и вроде бы нацелены на благо, рождаются зачастую спонтанно, без необходимых экспертных обоснований, без просчета последствий. Один из ярких примеров такой спонтанности — поспешное введение с 1 января 2002 г. единого социального налога (ЕСН) для малого бизнеса. Мало того что это решение принимали в предновогодней суете, без серьезных обсуждений и совершенно неожиданно для регионов, так оно еще было и попросту незаконно. Налогоплательщикам не дали даже три месяца на адаптацию к новым требованиям, которые предусмотрены в Налоговом кодексе.Нередко игнорируется и требования Бюджетного кодекса. Вот конкретный пример. В июле 2002 г. были изменены нормативы зачисления в бюджеты территорий сумм единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности. Если ранее 100% от того, что платили индивидуальные предприниматели по данному налогу, шло в региональные бюджеты, то теперь ввели норматив в 70%. Для Псковской области, которую мне доверено представлять в Совете Федерации — как, впрочем, и для многих других регионов — это создало немалые трудности. Большая часть доходов от единого налога на вмененный налог здесь формируется именно за счет индивидуальных предпринимателей, так что подобное «новшество» в общей сложности привело к выпадению из регионального бюджета Псковщины сразу 80 млн руб. Причем решение вводилось — подчеркну особо — задним числом. В одно мгновение были поломаны все сверстанные региональными законодателями планы, образовалась огромная финансовая дыра.
У нас есть норма, призванная защищать регионы от таких сюрпризов. В соответствии со ст. 131 Бюджетного кодекса РФ решения, приводящие к выпадению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны обязательно сопровождаться внесением изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующие выпадение доходов. Увы, ничего подобного в данном случае предусмотрено не было. И, к сожалению, ни на обращение Псковского областного Собрания депутатов к правительству РФ, ни на мои письма с обращениями по этому вопросу никакой реакции не последовало.
Вопрос здесь один: что необходимо сделать, чтобы все решения, касающиеся налогово-бюджетной сферы — в том числе и федеральные законы — сами не противоречили законодательству? Добиться этого можно только путем создания соответствующих механизмов ответственности и регламентно-процедурных норм, которые ставили бы заслон произвольным решениям. В том числе и тем, которые (что греха таить!) порой рождаются в недрах правительства. Как бы ни было внешне привлекательно то или иное налоговое или бюджетное нововведение, если его пытаются вводить в действие с нарушением Налогового или Бюджетного кодексов, оно просто не должно приниматься к рассмотрению — даже на уровне комитетов Госдумы и Совета Федерации. Отношение здесь должно быть такое же, какое в нашей законотворческой практике выработано к законопроектам откровенно популистского толка, не содержащим указания на источники финансирования, не имеющим необходимого финансово-экономического обоснования.
Надо повышать экспертную составляющую законотворческого процесса, совершенствовать технологию работы над федеральным бюджетом и налоговым законодательством. Позитивным представляется, в частности, опыт организации так называемого «нулевого чтения» проекта закона о бюджете-2003, когда многие депутаты и сенаторы были привлечены к работе над ним на самой ранней стадии, еще до внесения бюджетного законопроекта в Госдуму. Это позволило своевременно подметить и исправить целый ряд очевидных «слабых мест». Как пример: в первоначальном проекте бюджета не предусматривалось оказание помощи регионам для финансирования предстоящего повышения зарплат бюджетникам. Думаю, что и в процессе предстоящей работы над принятием бюджета на 2004 г. этот опыт следует учитывать. Тем более, что в Совете Федерации заблаговременно подготовлены конкретные предложения и по концепции, и по многим позициям будущего бюджета. Так, к примеру, наш Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности начал рассматривать подходы к формированию бюджета-2004 еще в феврале–марте. Выработаны конкретные рекомендации правительству. В частности, члены Комитета уже сейчас обращают внимание на такую проблему. В связи с реформированием РАО «ЕЭС России» и железнодорожного транспорта в 2004 г. произойдет весьма существенное выпадение из региональных бюджетов поступлений от налога на прибыль. Чтобы не заниматься впоследствии латанием финансовых дыр, надо заблаговременно озаботиться поисками источников компенсации этих потерь.
Крайне важно, чтобы правительство не отмахивалось от такого рода предложений. Чтобы не получалось так, как это, скажем, произошло с финансированием дорожно-строительного комплекса. В результате отмены дорожного налога поступления в дорожные фонды регионов, где нет своих нефтеперерабатывающих заводов, оказались минимальными. Так, в январе 2003 г. доходы территориального дорожного фонда Псковской области при ежемесячной потребности 34 млн руб. составили всего лишь 1,3 млн руб.
Конечно, каждый имеет право на ошибку. Но ошибки, подобные этой, обходятся слишком дорого. Совершенно очевидно: возрастание роли федерального центра в системе бюджетных отношений должно сопровождаться и существенным повышением ответственности за качество всех решений, принимаемых в налоговой и бюджетной сферах. Это касается всех без исключения сторон, задействованных в бюджетном процессе — и соответствующих министерств и ведомств, и правительства в целом, и Государственной Думы. Убежден, что и Совет Федерации, уже набравший определенный опыт работы в новом качестве на постоянной основе, будет все активнее играть роль своего рода фильтра для «сырых», непроработанных законов, ведущих к ослаблению региональных и муниципальных бюджетов.
Многие налоговые и бюджетные новации, которые идут из Центра и вроде бы нацелены на благо, рождаются зачастую спонтанно, без необходимых экспертных обоснований, без просчета последствий.
Справка «Бюджета»
МЕДВЕДЕВ Николай Яковлевич, родился в 1951 г. в селе Средне-Краюшкино Алтайского края. С 1970 по 1993 гг. служил в Вооруженных Силах. Впоследствии работал в органах налоговой полиции. Генерал-майор налоговой полиции. Во время избирательной кампании по выборам президента России в 2000 г. был членом избирательного штаба В.В. Путина, возглавлял его общественную приемную. В 2000–2001 гг. работал в Госдуме советником аппарата Комитета ГД по энергетике, транспорту и связи.
С декабря 2001 г. — член Совета Федерации от Псковского областного Собрания депутатов, член Комитета по экономической политике, предпринимательству и собственности.
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
