— Сергей Иванович, главная функция органов казначейства — оптимальное управление государственными ресурсами. Спустя 10 лет со дня создания федерального казначейства можете ли вы сказать, что эта задача выполняется надлежащим образом?
— В системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны очень важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей реализацию на практике перспективных задач социально-экономического развития страны. В круг ее основных функций входит, прежде всего, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование федеральных социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов. В качестве такой организационной структуры у нас выступает институт казначейства, который за непродолжительный период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.
Сейчас перед органами федерального казначейства стоит задача создания системы, обеспечивающей благоприятные условия для оптимального управления финансовыми ресурсами государства. На выполнение этой задачи ориентирована принятая правительством РФ и реализуемая казначейской системой страны концепция Единого казначейского счета (ЕКС).
Сложность реализации ЕКС связана с территориальными масштабами России (наличием девяти часовых поясов), большим числом участников бюджетного процесса (свыше 70 тыс.) и ограниченными возможностями платежной системы банка России.
Тем не менее, несмотря на все эти сложности, концепция — с момента ее утверждения в январе 2000 г. — внедряется достаточно быстрыми темпами. В настоящее время в 89 управлениях федерального казначейства РФ, которые имеют соответствующие технические условия и средства связи, внедряются элементы ЕКС, в том числе по учету доходов федерального бюджета; по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства; по учету расходов федерального бюджета.
Важно отметить, что с декабря 2001 г. органами федерального казначейства введена новая технология прохождения средств федерального бюджета, в результате чего на счетах ГУФК в ежедневном режиме аккумулируются все доходы федерального бюджета по всей территории России. Это позволило ускорить процесс поступления финансовых ресурсов из регионов страны.
— Одна из главных задач бюджетной реформы — переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Какой вариант из тех, что сейчас обсуждаются, на ваш взгляд, предпочтительней?
— На практике существует два возможных варианта казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Первый подразумевает создание регионального казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов либо в структуре финансовых органов, либо в качестве самостоятельного учреждения. При втором варианте кассовое исполнение регионального и местных бюджетов осуществляется органами федерального казначейства на договорной основе.
Мое мнение относительно создания собственных казначейств для обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов однозначно. В стране должна существовать единая система казначейства — федеральное казначейство. Эта система должна обслуживать все уровни бюджетной системы и не только в дотационных регионах, но и в регионах-донорах. Поэтому убежден, что принятие статьи 49 федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», устанавливающей, что обслуживание счетов субъектов РФ, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, может осуществляться кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору, — это шаг назад.
— Как решается проблема обеспечения кадрами управления федерального казначейства Минфина РФ по Алтайскому краю?
— В управлении и отделениях федерального казначейства Минфина РФ по Алтайскому краю работают высококвалифицированные специалисты. Укомплектованность кадрами государственных служащих в органах федерального казначейства Алтайского края в настоящее время составляет 98%. Средний возраст работников в казначейской системе края — 38 лет. При этом из общего числа работающих высшее образование имеют 66%, среднее специальное — 33,8%, не имеют образования — менее 1%. Среди государственных служащих, замещающих ведущие и старшие государственные должности, базовое высшее образование имеют 76% сотрудников.
В настоящее время в вузах и колледжах обучаются 235 специалистов, 50 из них — за счет средств управления. 226 государственных служащих сдали квалификационный экзамен, всем им присвоены квалификационные разряды.
В 2002 году 37 руководителей и специалистов прошли курсы повышения квалификации — в Москве в Академии бюджета и казначейства МФ РФ, в Калуге, Волгограде, Омске, Новосибирске.
— Существуют ли программы усовершенствования технического обеспечения управления казначейства?
— Программа усовершенствования технического обеспечения органов федерального казначейства реализуется в рамках федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства на 2000–2004 годы, разработанной с целью обеспечения эффективного проведения государственной бюджетной политики. Основные задачи этой программы — развитие организационного, материального и технического обеспечения федерального казначейства МФ РФ; полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства МФ РФ с учетом обеспечения безопасности информации; обеспечение эффективного взаимодействия казначейства с автоматизированными системами федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ.
— Планируется ли повышение зарплаты работникам казначейства?
— Конечно, тот огромный объем работы, который сегодня выполняют работники казначейства, предполагает и соответствующее вознаграждение. Ведь казначейская система эффективно предотвращает возможности нецелевого использования огромного количества бюджетных средств. В прошедшем году сделан первый шаг в деле повышения заработной платы работников казначейства — увеличились надбавки к должностным окладам за особые условия работы. Надеемся, что вскоре последуют и другие шаги в этом направлении.
— Как контролируются средства федерального бюджета, выделяемые на выплату дотаций, компенсаций и других видов государственной поддержки агрокомплекса края?
— Главным управлением сельского хозяйства администрации Алтайского края через управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Алтайскому краю производится возмещение за счет средств федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями. Наше управление осуществляет предварительный контроль обоснованности возмещения процентных ставок путем проверки представляемых к финансированию документов, а также текущий контроль в процессе осуществления платежа.
Для контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых на выплату государственной поддержки предприятиям агропромышленного комплекса края, создана межведомственная рабочая группа по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса Алтайского края. В ее составе представители ГУВД Алтайского края, главного управления сельского хозяйства администрации Алтайского края, Контрольно-ревизионного управления Минфина и управления федерального казначейства.
— Произошли ли позитивные сдвиги в сфере информационного обмена с коллегами по округу в течение 2002 года?
— Вот уже два года информационный обмен с ГУ ЦБ РФ по Алтайскому краю, комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике администрации края, управлением МНС РФ по Алтайскому краю, управлениями федерального казначейства по Сибирскому федеральному округу осуществляется с использованием электронных носителей. Это позволило резко повысить эффективность координации работы заинтересованных служб при проведении финансовой политики в регионе.
Наше управление ежегодно проводит межрегиональную научно-практическую конференцию «Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе» с участием коллег из других управлений федерального казначейства и научных работников.
— В распределении доходов между федеральным и региональными бюджетами много нерешенных вопросов. А в отношении расходных полномочий нет ли, на ваш взгляд, разногласий?
— Регулирование межбюджетных отношений — одна из наиболее насущных проблем управления государственными финансами. И, конечно же, одной из составляющих этой проблемы является рациональное разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. В настоящее время требуется четкое определение расходных обязательств субнациональных властей с ликвидацией практики их перегрузки «нефинансируемыми мандатами».
При этом необходимо, чтобы перераспределение средств в пользу бюджетов нижестоящего территориального уровня для покрытия возрастающих по указанной причине расходов предусматривалось за рамками Фонда финансовой поддержки регионов и фондов финансовой поддержки муниципальных образований, то есть отдельно. Эти доходы по своему экономическому содержанию предназначены для оказания финансовой помощи регионам или муниципальным образованиям, а не для компенсации им возрастающих расходов вследствие решений, принимаемых на федеральном уровне без определения источников финансирования. Такие компенсации — не финансовая помощь, а результат задолженности федерального бюджета перед регионами. Целесообразно отказаться также и от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Это регулирование тоже является особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20 — 50% расходов субнациональных бюджетов.
— В чем секрет успешной управленческой модели казначейства?
— Одной из важнейших задач казначейства является контроль за реализацией установленных законом бюджетных пропорций. Действенные казначейские технологии исключают саму возможность неисполнения бюджета: либо бюджет исполняется точно, либо государство сокращает свои обязательства.
Цель и назначение федерального бюджета состоит не только в том, чтобы собрать запланированные доходы, но и в том, чтобы собранных средств хватало на нормальное обеспечение жизнедеятельности государства. Поэтому так важно обеспечить полноценный действенный контроль над всеми видами государственных финансовых ресурсов на базе организационной структуры, которой была бы отведена центральная роль в системе бюджетного регулирования.
— Как вы считаете, сколько всего депрессивных регионов согласились бы на то, чтобы федеральное казначейство обслуживало их бюджеты целиком?
— Мне кажется, что в настоящее время все регионы России — и в особенности — депрессивные — заинтересованы в сотрудничестве с органами федерального казначейства. Об этом свидетельствуют и данные статистики. Уже в 2001 г. на счетах казначейства учитывались операции по исполнению семи региональных и 904 местных бюджетов, включая бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Кроме того, 61 субъект РФ и 1100 муниципалитетов заключили с казначейством соглашения о кассовом обслуживании отдельных операций, предусмотренных в их бюджетах. В 2002 г. этот процесс получил дальнейшее развитие.
Необходимость такой постановки вопроса находит понимание в Минфине РФ. В соответствии с программой развития бюджетного федерализма в России к 2005 году в основном завершится переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, вскоре все три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейскими технологиями.
Справка «Бюджета»
ГУСЕВ Сергей Иванович, родился в 1951 г. в селе Поперечное Каменского района Алтайского края.
В 1969 г. окончил Барнаульский учетно-кредитный техникум, в 1981 г. — Алтайский государственный университет. В 1970 г. — старший экономист по финансированию сельского хозяйства финансового отдела Топчихинского райисполкома; в 1977 г. — старший контролер-ревизор КРУ МФ РФ по Алтайскому краю; в 1987 г. — начальник бюджетного отдела финансового управления Алтайского крайисполкома; в 1990 г. — консультант социально-экономического отдела Алтайского крайкома КПСС; в 1993 г. — заместитель председателя комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике; с 1993 г. — руководитель Управления федерального казначейства МФ РФ по Алтайскому краю.
Беседовал Жан Батыров
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
— В системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны очень важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей реализацию на практике перспективных задач социально-экономического развития страны. В круг ее основных функций входит, прежде всего, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование федеральных социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов. В качестве такой организационной структуры у нас выступает институт казначейства, который за непродолжительный период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.
Сейчас перед органами федерального казначейства стоит задача создания системы, обеспечивающей благоприятные условия для оптимального управления финансовыми ресурсами государства. На выполнение этой задачи ориентирована принятая правительством РФ и реализуемая казначейской системой страны концепция Единого казначейского счета (ЕКС).
Сложность реализации ЕКС связана с территориальными масштабами России (наличием девяти часовых поясов), большим числом участников бюджетного процесса (свыше 70 тыс.) и ограниченными возможностями платежной системы банка России.
Тем не менее, несмотря на все эти сложности, концепция — с момента ее утверждения в январе 2000 г. — внедряется достаточно быстрыми темпами. В настоящее время в 89 управлениях федерального казначейства РФ, которые имеют соответствующие технические условия и средства связи, внедряются элементы ЕКС, в том числе по учету доходов федерального бюджета; по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства; по учету расходов федерального бюджета.
Важно отметить, что с декабря 2001 г. органами федерального казначейства введена новая технология прохождения средств федерального бюджета, в результате чего на счетах ГУФК в ежедневном режиме аккумулируются все доходы федерального бюджета по всей территории России. Это позволило ускорить процесс поступления финансовых ресурсов из регионов страны.
— Одна из главных задач бюджетной реформы — переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Какой вариант из тех, что сейчас обсуждаются, на ваш взгляд, предпочтительней?
— На практике существует два возможных варианта казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Первый подразумевает создание регионального казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов либо в структуре финансовых органов, либо в качестве самостоятельного учреждения. При втором варианте кассовое исполнение регионального и местных бюджетов осуществляется органами федерального казначейства на договорной основе.
Мое мнение относительно создания собственных казначейств для обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов однозначно. В стране должна существовать единая система казначейства — федеральное казначейство. Эта система должна обслуживать все уровни бюджетной системы и не только в дотационных регионах, но и в регионах-донорах. Поэтому убежден, что принятие статьи 49 федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», устанавливающей, что обслуживание счетов субъектов РФ, не получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, может осуществляться кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору, — это шаг назад.
— Как решается проблема обеспечения кадрами управления федерального казначейства Минфина РФ по Алтайскому краю?
— В управлении и отделениях федерального казначейства Минфина РФ по Алтайскому краю работают высококвалифицированные специалисты. Укомплектованность кадрами государственных служащих в органах федерального казначейства Алтайского края в настоящее время составляет 98%. Средний возраст работников в казначейской системе края — 38 лет. При этом из общего числа работающих высшее образование имеют 66%, среднее специальное — 33,8%, не имеют образования — менее 1%. Среди государственных служащих, замещающих ведущие и старшие государственные должности, базовое высшее образование имеют 76% сотрудников.
В настоящее время в вузах и колледжах обучаются 235 специалистов, 50 из них — за счет средств управления. 226 государственных служащих сдали квалификационный экзамен, всем им присвоены квалификационные разряды.
В 2002 году 37 руководителей и специалистов прошли курсы повышения квалификации — в Москве в Академии бюджета и казначейства МФ РФ, в Калуге, Волгограде, Омске, Новосибирске.
— Существуют ли программы усовершенствования технического обеспечения управления казначейства?
— Программа усовершенствования технического обеспечения органов федерального казначейства реализуется в рамках федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства на 2000–2004 годы, разработанной с целью обеспечения эффективного проведения государственной бюджетной политики. Основные задачи этой программы — развитие организационного, материального и технического обеспечения федерального казначейства МФ РФ; полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства МФ РФ с учетом обеспечения безопасности информации; обеспечение эффективного взаимодействия казначейства с автоматизированными системами федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ.
— Планируется ли повышение зарплаты работникам казначейства?
— Конечно, тот огромный объем работы, который сегодня выполняют работники казначейства, предполагает и соответствующее вознаграждение. Ведь казначейская система эффективно предотвращает возможности нецелевого использования огромного количества бюджетных средств. В прошедшем году сделан первый шаг в деле повышения заработной платы работников казначейства — увеличились надбавки к должностным окладам за особые условия работы. Надеемся, что вскоре последуют и другие шаги в этом направлении.
— Как контролируются средства федерального бюджета, выделяемые на выплату дотаций, компенсаций и других видов государственной поддержки агрокомплекса края?
— Главным управлением сельского хозяйства администрации Алтайского края через управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Алтайскому краю производится возмещение за счет средств федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями. Наше управление осуществляет предварительный контроль обоснованности возмещения процентных ставок путем проверки представляемых к финансированию документов, а также текущий контроль в процессе осуществления платежа.
Для контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых на выплату государственной поддержки предприятиям агропромышленного комплекса края, создана межведомственная рабочая группа по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса Алтайского края. В ее составе представители ГУВД Алтайского края, главного управления сельского хозяйства администрации Алтайского края, Контрольно-ревизионного управления Минфина и управления федерального казначейства.
— Произошли ли позитивные сдвиги в сфере информационного обмена с коллегами по округу в течение 2002 года?
— Вот уже два года информационный обмен с ГУ ЦБ РФ по Алтайскому краю, комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике администрации края, управлением МНС РФ по Алтайскому краю, управлениями федерального казначейства по Сибирскому федеральному округу осуществляется с использованием электронных носителей. Это позволило резко повысить эффективность координации работы заинтересованных служб при проведении финансовой политики в регионе.
Наше управление ежегодно проводит межрегиональную научно-практическую конференцию «Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе» с участием коллег из других управлений федерального казначейства и научных работников.
— В распределении доходов между федеральным и региональными бюджетами много нерешенных вопросов. А в отношении расходных полномочий нет ли, на ваш взгляд, разногласий?
— Регулирование межбюджетных отношений — одна из наиболее насущных проблем управления государственными финансами. И, конечно же, одной из составляющих этой проблемы является рациональное разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. В настоящее время требуется четкое определение расходных обязательств субнациональных властей с ликвидацией практики их перегрузки «нефинансируемыми мандатами».
При этом необходимо, чтобы перераспределение средств в пользу бюджетов нижестоящего территориального уровня для покрытия возрастающих по указанной причине расходов предусматривалось за рамками Фонда финансовой поддержки регионов и фондов финансовой поддержки муниципальных образований, то есть отдельно. Эти доходы по своему экономическому содержанию предназначены для оказания финансовой помощи регионам или муниципальным образованиям, а не для компенсации им возрастающих расходов вследствие решений, принимаемых на федеральном уровне без определения источников финансирования. Такие компенсации — не финансовая помощь, а результат задолженности федерального бюджета перед регионами. Целесообразно отказаться также и от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Это регулирование тоже является особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20 — 50% расходов субнациональных бюджетов.
— В чем секрет успешной управленческой модели казначейства?
— Одной из важнейших задач казначейства является контроль за реализацией установленных законом бюджетных пропорций. Действенные казначейские технологии исключают саму возможность неисполнения бюджета: либо бюджет исполняется точно, либо государство сокращает свои обязательства.
Цель и назначение федерального бюджета состоит не только в том, чтобы собрать запланированные доходы, но и в том, чтобы собранных средств хватало на нормальное обеспечение жизнедеятельности государства. Поэтому так важно обеспечить полноценный действенный контроль над всеми видами государственных финансовых ресурсов на базе организационной структуры, которой была бы отведена центральная роль в системе бюджетного регулирования.
— Как вы считаете, сколько всего депрессивных регионов согласились бы на то, чтобы федеральное казначейство обслуживало их бюджеты целиком?
— Мне кажется, что в настоящее время все регионы России — и в особенности — депрессивные — заинтересованы в сотрудничестве с органами федерального казначейства. Об этом свидетельствуют и данные статистики. Уже в 2001 г. на счетах казначейства учитывались операции по исполнению семи региональных и 904 местных бюджетов, включая бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Кроме того, 61 субъект РФ и 1100 муниципалитетов заключили с казначейством соглашения о кассовом обслуживании отдельных операций, предусмотренных в их бюджетах. В 2002 г. этот процесс получил дальнейшее развитие.
Необходимость такой постановки вопроса находит понимание в Минфине РФ. В соответствии с программой развития бюджетного федерализма в России к 2005 году в основном завершится переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, вскоре все три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейскими технологиями.
Справка «Бюджета»
ГУСЕВ Сергей Иванович, родился в 1951 г. в селе Поперечное Каменского района Алтайского края.
В 1969 г. окончил Барнаульский учетно-кредитный техникум, в 1981 г. — Алтайский государственный университет. В 1970 г. — старший экономист по финансированию сельского хозяйства финансового отдела Топчихинского райисполкома; в 1977 г. — старший контролер-ревизор КРУ МФ РФ по Алтайскому краю; в 1987 г. — начальник бюджетного отдела финансового управления Алтайского крайисполкома; в 1990 г. — консультант социально-экономического отдела Алтайского крайкома КПСС; в 1993 г. — заместитель председателя комитета администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике; с 1993 г. — руководитель Управления федерального казначейства МФ РФ по Алтайскому краю.
Беседовал Жан Батыров
Журнал «Бюджет» апрель-май 2003 г.
