— Ольга Владимировна, на федеральном уровне была разработана программа повышения эффективности бюджетных расходов. Действует ли аналогичная программа в вашем регионе?
— Пермский край, как и большинство регионов, разработал собственную программу повышения эффективности бюджетных расходов. Создавая ее, мы не придумывали ничего нового, а по сути объединили в ней те мероприятия, которые были запланированы и без программы.
В конкурсе наш регион не победил, и денег соответственно мы не получили. Пермский край изначально имел довольно высокий уровень эффективности, поэтому сложно было показать значительные изменения, а оценивалось в большей степени движение вперед, а не достигнутые результаты. Например, на момент разработки программы у нас уже были утверждены показатели деятельности органов власти, индикаторы оценки достижения этих показателей, вся информация размещалась в Интернете. Была осуществлена привязка бюджетных расходов к целям и задачам. Это огромная и сложная работа, однако никто ее по-настоящему не оценил.
— Но смысл программы как раз в том и заключается, чтобы стимулировать в первую очередь изменения...
— Как государственник я прекрасно понимаю такую логику оценки. Но тогда должны быть какие-то другие инструменты стимулирования тех регионов, которые идут впереди, потому что им труднее, они прокладывают дорогу идущим за ними. Вы знаете, как трудно разъяснять депутатам, зачем мы внедряем все эти новшества, если на федеральном уровне ни о чем подобном и не заговаривают!
Но если депутатам можно разъяснить логику наших действий, спрогнозировать положительные изменения, к которым ведут те или иные новации, то с прокуратурой у нас особые сложности. Когда мы в бюджете «привязали» деньги к целям и задачам, то, по сути, сформировали программный бюджет. Поскольку такого понятия тогда еще не было, мы назвали это управленческой классификацией и приложили как справочный материал к классическому бюджету. И потом два с лишним года судились с прокуратурой по вопросу, можно ли формировать управленческую классификацию, если это не предусмотрено Бюджетным кодексом. Мы им — слова президента о том, что бюджетные средства должны работать на определенные цели, а они нам — формулировки из Бюджетного кодекса. Дошли до Верховного суда и проиграли. Это пример того, как трудно быть первыми. Минфину необходимо разработать механизмы поддержки регионов-новаторов, может быть, давать им статус экспериментальных площадок, как это давно делают многие отраслевые министерства по своим направлениям. Таким регионам необходимо выделять средства на проведение их новаторских мероприятий, поддерживая и морально, и материально.
Важно, чтобы опыт, наработанный в одном регионе, не остался достижением только этого субъекта, а мог быть использован другими. Считаю, что необходимо подготовить экспертную оценку, аналитический обзор по результатам реализации региональных программ, чтобы можно было увидеть, где какие мероприятия реализованы лучше. Тогда мы могли бы изучить лучший опыт, что-то перенять, а не изобретать каждый раз велосипед.
— Какой положительный опыт наработан в Пермском крае, например, по такой сложной теме, как межбюджетные отношения?
— Я считаю, что у нас очень интересный и положительный опыт работы с муниципалитетами в рамках фонда софинансирования расходов (ФСР). Мы не имеем большой номенклатуры субсидий и жестко заданных направлений расходов. У нас определен лишь перечень тех направлений, которые, по мнению региональной власти, являются приоритетными для муниципалитетов. Органы местного самоуправления ежегодно самостоятельно определяют, на какие из них пойдут средства ФСР. Они формируют конкретные проекты, защищают их на уровне регионального правительства и получают средства на реализацию. Причем авансирование на осуществление проекта составляет 90 процентов, а 10 процентов перечисляются после отчета о его исполнении. Это повышает самостоятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем у нас остается право отбора приоритетных направлений расходования краевых средств и возможность контроля, так как, обсуждая проект, проводится его всесторонняя оценка.
Если средства не использованы в текущем году, они переходят на следующий. Такое правило мы ввели, чтобы у муниципалитетов не было соблазна в конце года потратить деньги на что угодно, лишь бы их не забрали назад в краевой бюджет. Теперь они могут спокойно прорабатывать серьезные проекты. ФСР формируется исключительно по подушевому принципу и имеет единое соотношение софинансирования по всем проектам — 75 на 25 процентов, где 25 процентов — доля муниципалитета.
— Каковы приоритетные направления и проекты муниципалитетов? Меняются ли интересы муниципалитетов год от года?
— Сейчас у нас девять приоритетных региональных проектов:
- Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы;
- Новая школа;
- Муниципальные дороги;
- Достойное жилье;
- Сельское жилье;
- Пожарная безопасность;
- Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов;
- Реализация инвестиционных проектов (целевых программ) муниципальных образований;
- Благоустройство.
Интересно проследить, как с годами менялся выбор муниципалитетов, какие проблемы они считали самыми значительными. Первое время это были школы. У нас была большая проблема с их лицензированием, и муниципальные деньги тратились на устранение предписаний пожарных органов и других контролирующих организаций. После этого муниципалитеты сами вышли с предложением разрешить им расходовать средства по этому направлению на ремонт и реконструкцию детских садов, на создание в них новых пищеблоков, на закупку современного оборудования. Потом стали появляться новые учреждения культуры — центры, созданные на базе клубов, где под одной крышей собирали вместе библиотеку, кружки для детей и взрослых, какие-то общественные организации. Это была своеобразная попытка оптимизировать сеть. Сегодня очень популярен проект по благоустройству территории, прежде всего строительство муниципальных дорог, газопроводов, водопроводов и так далее.
Следующий этап развития — создание ФСР для поселений. Здесь мы определили только одно направление — благоустройство. На уровне поселений средства идут в основном на ремонт колодцев, устройство тротуаров, установку скамеек, приведение в порядок скверов, высадку клумб, установку ограждений на кладбищах. Я считаю, это очень хороший проект, интересный еще и тем, что в сельских поселениях на бюджетные деньги закупаются материалы, а люди работают на субботниках бесплатно.
— Вопрос о повышении доходной базы на уровне поселений достаточно сложный. Некоторые регионы пытаются стимулировать введение самообложения граждан. Вы работаете в этом направлении?
— Несколько лет назад мы начали думать над этим вопросом, разработали нормативно-правовые акты, провели разъяснения. В 2011 году приступили к реализации проекта. Он работает в маленьких поселках. Дело в том, что решение о самообложении необходимо принять на референдуме, а провести его в большом поселении очень сложно. Для удобства мы стараемся приурочить референдум к выборам. Первые поселения, где такие решения были приняты, — Ошибское и Большекочевское в Коми-Пермяцком округе — высокодотационные территории. Многие из тех поселений, где жители однажды вошли в проект и увидели результаты, уже провели референдумы повторно и реализуют следующий проект. При этом суммы налогообложения очень разные — от ста до двух тысяч рублей.
Чтобы стимулировать граждан на принятие таких решений, мы на каждый собранный ими рубль добавляем три рубля из краевой казны. Кроме того, если граждане, собрав средства, принимают решение направить их на благоустройство (а так чаще всего и бывает) и разрабатывают отдельный проект, то они могут подать заявление на софинансирование из ФСР. И тогда соотношение собранных средств к бюджетным составляет 1:15. Поясню расчетом. Граждане собрали один рубль. Из регионального бюджета им добавили средства из расчета 1:3, то есть три рубля. У поселения есть уже четыре рубля, и они вкладывают их в ФСР как свою долю в 25 процентов. Из регионального бюджета им добавили средства из расчета 25:75 процентам, то есть еще 12 рублей. Теперь у поселения — 16 рублей, из которых один рубль собран гражданами и 15 рублей добавлены из регионального бюджета. У нас уже проведено 176 референдумов, из которых положительные решения приняты на 135, что составляет 77 процентов.
— Расскажите, как осуществляется в Пермском крае исполнение закона о реформе государственных и муниципальных учреждений.
— Автономные учреждения в Пермском крае начали создаваться еще до выхода Закона №
Первые автономные учреждения появились в сфере соцзащиты — по обслуживанию граждан пожилого возраста, инвалидов, центры реабилитации. То есть учреждения, которые оказывали услуги в сфере ухода за гражданами. Так был наработан первый опыт, а с выходом закона эти процессы ускорились.
— Какие учреждения были переведены в казенные, бюджетные и автономные?
— В начале реформы мы сформировали перечень казенных учреждений, а всем остальным предоставили полную свободу выбора. Было сказано: кто готов работать самостоятельно, пусть переходит в статус автономных или новых бюджетных. В казенные отбирали те учреждения, которые подпадают под один из следующих критериев:
- учреждение выполняет государственные функции, а не оказывает услуги (например, лесничества, осуществляющие управленческие функции в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов);
- учреждение должно работать в режиме ожидания потребителя (например, пожарные отряды);
- учреждение оказывает услуги, которые подпадают под специальное регулирование федерального законодательства и требуют особого контроля (детские дома, медицинские учреждения, работающие с психотропными веществами).
Мы гарантировали всем учреждениям, что у них будет госзадание, поэтому они не боялись переходить в автономные. Есть госзадание — есть финансирование. Те, которые не были готовы перейти в автономные, становились бюджетными. В результате из 3293 учреждений у нас всего 394 казенных, что составляет 12 процентов от общего числа, 694 автономных и 2205 бюджетных. Автономные учреждения есть практически во всех сферах: в образовании, здравоохранении, спорте, культуре. В сфере соцзащиты почти все учреждения автономные.
— С какими трудностями вы столкнулись при реализации Закона №
— Реформа на уровне учреждений прошла проще, чем на уровне главного распорядителя бюджетных средств. Руководители учреждений сильно переживали на старте, но очень быстро адаптировались. А органы власти наоборот: сначала были полны решимости, а потом заволновались, так как поняли, что у них из рук уходят традиционные рычаги контроля. Они привыкли отслеживать исполнение сметы, а теперь надо проверять выполнение госзадания. Как это делать, никто не знает. Работа с госзаданием идет очень сложно, нет методических рекомендаций по разделению деятельности по услугам, определению их стоимости. До сих пор не создан единый реестр государственных и муниципальных услуг.
Перед началом реформы необходимо было определить стандарты услуг, а уже потом писать сами госзадания. Мы все делаем одновременно, в результате у многих услуг отсутствуют стандарты, а это приводит к тому, что одна и та же услуга оказывается и с разным качеством, и по разной цене. Учреждения начинают экономить на качестве, а оценить его уровень по конкретным показателям очень сложно. По этому вопросу нужна методическая помощь федеральных органов власти, отраслевых министерств, они должны определиться, какие обязательные критерии необходимо прописать в стандартах. У Пермского края есть хороший опыт по стандартизации услуг в области соцзащиты. Мы рано начали создавать в этой сфере автономные учреждения и выводить их на свободный рынок.
Сейчас мы реализуем проект, который поможет привлечь население к оценке уровня услуг в муниципалитетах. Жители смогут увидеть на интерактивной карте, какие бюджетные учреждения есть на территории их муниципалитета, посмотреть перечень оказываемых услуг, объем финансирования и поставить им свою оценку качества. Этот интернет-ресурс интегрирован с официальным сайтом о государственных (муниципальных) учреждениях.
Есть у нас и отрицательный опыт в создании автономных учреждений. Подразумевалось изначально, что это будут организации, которые оказывают в основном платные услуги. Но поскольку такое положение не было нигде закреплено законодательно, у нас появлялись автономные учреждения, в которых не оказывали никакие услуги, кроме тех, что находились в рамках госзадания. Надо серьезно разобраться, нужен ли таким учреждениям статус автономных. Сейчас мы, например, рассматриваем вопрос о переводе многофункционального центра из статуса автономного учреждения в бюджетное.
— И последний вопрос: каковы особенности вашего бюджета на
— Наверное, главное новшество нашего бюджета — более тесное взаимодействие с гражданами при определении актуальных, «горячих» проблем и соответственно приоритетных направлений расходования средств. В 2012 году у нас было создано 13 экспертных групп, в состав которых вошли депутаты, эксперты-специалисты, главы муниципальных образований, представители общественных организаций, журналисты. Сделано это было с целью привлечь население к оценке политики края в разных отраслях. Можно по-разному оценивать выводы этих экспертных групп. Я считаю, что во многом их оценки субъективные. Но если посмотреть на этот опыт в целом, то экспертные группы указали нам на самые болезненные точки в различных отраслях и частично даже предложили пути их решения.
Сделанные выводы и предложения рассматривались на межведомственной комиссии с участием губернатора края. Была подготовлена 31 «дорожная карта» по реализации предложений экспертных групп, и все это мы постарались учесть в бюджете 2013 года. Так, будет профинансирована программа привлечения медицинских работников в учреждения здравоохранения. В ней предусмотрены различные механизмы поддержки молодых специалистов, приезжающих на территории, где есть нехватка кадров. Прежде всего это разовое выделение средств на приобретение жилья, оплата интернатуры и ординатуры, повышения квалификации.
Учтены многие предложения экспертных групп в сфере образования. Создана программа «Дом для учителя», в ее рамках из бюджета будет покрываться 20 процентов ипотечного кредита, которые пойдут на уплату первоначального взноса, причем ипотека будет выдаваться по льготному тарифу. Сформирован проект «Мобильный учитель», предполагающий приобретение автомобилей для высококвалифицированных преподавателей, обучающих детей на отдаленных территориях, чтобы они могли работать в нескольких школах в разных поселках и быстро передвигаться с одного места работы на другое. Выделены средства на поддержку одаренных детей и уникальных школ, таких как «IT-школа», «Инженерная школа», «Школа Сколково». Сформирована программа форсированного строительства и реконструкции детских садов до 2016 года.
Справка «Бюджета»
Ольга Владимировна АНТИПИНА
Родилась в 1963 году в г. Перми.
В 1986 г. окончила Пермский государственный университет по специальности «экономист-математик», после его окончания работала в университете инженером-программистом.
С 1996 г. профессиональная деятельность связана с бюджетными финансами. Четыре года проработала заведующей сектором планирования в Законодательном собрании Пермской области, затем перешла в администрацию г. Перми на должность первого заместителя начальника финансового управления.
С 2001 г. работает первым заместителем руководителя главного финансового органа региона. С 2008 г. — министр финансов Пермского края.
