Переход на программный бюджет. Первый опыт Тверской области

Тверская область всегда стремилась быть передовым регионом по темпам внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Уже с 2005 года в регионе стали внедряться первые программные инструменты — бюджетные и областные целевые программы. На данный момент 98 % регионального бюджета расходуется в рамках ведомственных целевых программах, часть расходов (как правило, расходы «бюджета развития») отнесены к долгосрочным целевым программам, которые являются составной частью ведомственных целевых программ.

Дмитрий Владимирович ТАНКОВ, заместитель министра финансов Тверской области, начальник управления казначейства министерства финансов Тверской области
Иван Игоревич Егоров, начальник бюджетного управления министерства финансов Тверской области

Система бюджетных и ведомственных целевых программ сыграла свою положительную роль в развитии Тверской области — помогла сформировать у финансового органа и отраслевых органов власти «культуру программных документов», научила ГРБС увязывать деньги и результат. При этом с годами стало очевидно, что система нуждается в корректировке по следующим причинам:

• нет четкой увязки всего комплекса мер и инструментов, имеющихся в распоряжении органов власти, с целями и задачами их работы, нет единого документа, устанавливающего прямую связь «работа — результат»;
• отсутствуют связи целей ВЦП и ДЦП со стратегией (программой) развития региона;
• нет четкого разграничения, какие расходы следует относить к ДЦП, а какие включать напрямую в ВЦП. Кроме того, при одновременном сосуществовании двух инструментов удваивалась работа по внесению изменений в бюджет: необходимо было вносить изменения сразу в оба документа — ВЦП и ДЦП;
• разработка проекта бюджета велась не по целевым программам, фактически программы писались под определенные на конкретные направления объемы бюджетных ассигнований;
• ВЦП и ДЦП принимались сроком на три года, что отвечало требованиям бюджетного планирования, но затрудняло планирование стратегическое.

Соответственно назрела необходимость перестройки бюджетного процесса региона, с тем чтобы:

• изменить философию бюджетного планирования: от «объемов ассигнований» перейти к «эффекту и эффективности»;
• объединить в одном документе цели и задачи органов власти с полным набором инструментов и мероприятий, которыми эти цели и задачи будут достигаться;
• четко соотнести каждый рубль областного бюджета с целями и задачами, включая средства, направляемые на содержание исполнительных органов власти;
• упростить процедуры финансового администрирования, высвободить время и человеческие ресурсы органов власти для решения стратегических задач.

Структура государственных программ

По нашему мнению, переход на формирование и исполнение бюджета региона на основе государственных программ — наилучший путь для решения указанных выше задач. Поэтому министерство финансов Тверской области стало инициатором перехода областного бюджета на государственные программы уже с 2013 года.

Ключевым вопросом подготовки к разработке государственных программ Тверской области стал вопрос методологии формирования и структуры программ. Изучив опыт Российской Федерации, г. Москвы, других стран, мы приняли решение, согласно которому на данном этапе 100-процентное копирование федеральной модели не является для нас оптимальным вариантом.

В ходе подготовительной работы был выявлен ключевой фактор успешности внедрения госпрограмм — это жесткая, предельно иерархичная и максимально исключающая дублирование структура государственных программ. Например, при наличии в государственных программах федеральных целевых программ (или в случае с регионом — ДЦП), состоящих из мероприятий, а также подпрограмм, включающих в себя мероприятия, и одновременно неких «отдельных мероприятий», невозможно будет определить, как соотносятся друг с другом эти различные виды мероприятий, как они связаны между собой и как влияют на достижение целей государственной программы и социально-экономическое развитие территории. Структура государственных программ, которую на данный момент мы считаем оптимальной для региона, следующая:

• первый уровень — государственная программа и цели программы;
• второй уровень — подпрограммы и задачи подпрограмм;
• третий уровень — мероприятия, административные мероприятия, меры государственного регулирования (рис. 1).

По нашему мнению, указанная модель позволит нам построить иерархию целей, задач, мероприятий, структурировать деятельность органов власти, четко описать, какую задачу решает каждое мероприятие. Уже в ходе работы над проектами государственных программ высветился еще один положительный эффект от столь простой структуры — органам власти и обществу легко разобраться в системе мероприятий, работу ГРБС можно описать на нескольких страницах.

Важным моментом является включение расходов на содержание органов власти в государственные программы — в каждой программе появилась обеспечивающая подпрограмма, в которой отражены расходы на содержание главного администратора и администраторов государственной программы. Причем если орган власти участвует в реализации нескольких программы, то расходы на его содержание не делятся на каждую из них, а прописываются в одной.

Переход на государственные программы не стал для нас формальностью, а позволил реально пересмотреть алгоритмы формирования областного бюджета. Министерством финансов был разработан визуализированный план формирования бюджета, который был доведен до ГРБС (рис. 2).

Основные шаги по формированию финансовой части проекта областного бюджета в 2013 году:

• определение общих прогнозных параметров бюджета;
• актуализация целей и задач развития региона, формирование перечня государственных программ;
• расчет объемов бюджетных ассигнований в разрезе государственных программ (без учета средств адресной инвестиционной программы и целевых трансфертов);
• доведение лимитов объемов бюджетных ассигнований до ГРБС;
• формирование проектов государственных программ в виде концепций государственных программ, представление объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ по установленной форме;
• рассмотрение проектов госпрограмм на Бюджетной комиссии Тверской области и утверждение проектов госпрограмм в части системы целей, задач, мероприятий и объемов финансирования;
• определение объектов адресной инвестиционной программы, распределение их на государственные программы;
• принятие государственных программ и формирование проекта бюджета Тверской области как суммы государственных программ (за исключением непрограммных расходов — 2 % от бюджета области).

Выбранный алгоритм поставил нас в жесткие рамки — без разработки реальных государственных программ мы бы не смогли сформировать проект бюджета на 2013–2015 годы, с другой стороны, он научил отрасли формулировать свои приоритеты, выбирать то, без чего нельзя прожить, и отсеивать расходные обязательства, сложившиеся традиционно, но не имеющие серьезного эффекта.

Изменения в кодировке бюджета

Важным элементом перехода на государственные программы стала кодировка бюджета, предусматривающая изменение структуры кода целевой статьи расхода и введение дополнительного аналитического кода. Программный компонент бюджета отражен нами в коде целевой статьи расхода (КЦСР) (таблица). Первые два знака КЦСР в региональном бюджете обозначают государственную программу, третий знак — подпрограмму, четвертый — вид мероприятия.

Мы традиционно планировали бюджет на основе девяти видов бюджетных ассигнований, каждый из которых имеет свою методику прогнозирования:

• отдельные мероприятия;
• субсидии государственным учреждениям Тверской области на оказание государственных услуг в рамках государственного задания;
• субсидии государственным учреждениям Тверской области на иные цели;
• субсидии физическим лицам и юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями Тверской области;
• расходы на содержание казенных учреждений, за исключением расходов на капитальные вложения;
• расходы на капитальные вложения;
• межбюджетные трансферты из бюджета Тверской области;
• публичные и публично-нормативные обязательства;
• обеспечивающие мероприятия и иные виды непрограммных расходов.

При переходе на новую структуру КЦСР мы решили не менять привычные виды ассигнований, чтобы сохранить преемственность планирования и анализа. Кроме того, для повышения эффективности работы с госпрограммами нами введен дополнительный аналитический код, который присваивается каждому мероприятию государственной программы. Дополнительный аналитический код, который также будет отражаться в платежных документах и автоматизированной системе исполнения бюджета, позволит видеть в автоматическом режиме расходы в разрезе каждого мероприятия.

На этапе формирования новой структуры КЦСР появилась первая проблема — работа с целевыми средствами федерального бюджета, имеющими свой КЦСР. На данный момент мы нашли решение — государственные программы «собираются» по дополнительному аналитическому коду, который присваивается всем мероприятиям, реализуемым в том числе и за счет федеральных средств. Но оптимальным мы считаем следующее решение: разрешить регионам использовать свои КЦСР по целевым средствам из бюджетов других уровней при условии формирования жесткого «справочника соответствия кодов». Указанное предложение нами было направлено в адрес Министерства финансов РФ.

Важные элементы новой системы

Очень большое значение при внедрении госпрограмм имеет работа с органами власти. С мая 2012 года мы стали проводить обучающие мероприятия, причем если первые мероприятия были общего характера, то уже с июня мы собирали отдельные семинары-совещания по каждой государственной программе, где разбирали все сложные отраслевые моменты, помогали ГРБС формировать свои цели, задачи и приоритеты. Всего министерство финансов провело более 50 обучающих мероприятий, разработало свыше 20 видов методических материалов как общего характера, так и по отдельным вопросам. Плотная работа с отраслевыми ведомствами, еженедельный контроль и обу­чение ответственных сотрудников ГРБС являются ключевыми факторами успеха при внедрении государственных программ.

Важным элементом системы стала новая методика оценки эффективности государственных программ, преду­сматривающая использование относительных показателей, характеризующих достижение целей, решение задач и освоение соответствующих финансовых средств, а также законодательное закрепление обязательности формирования отчета об исполнении бюджета в разрезе государственных программ. В свою очередь оценка эффективности реализации государственной программы по своей сути соответствует оценке эффективности деятельности органа власти.

Для планирования бюджета с 2010 года Тверская область использует программный комплекс «Хранилище-КС», разработанный компанией «Кейсис­темс». В 2012 году совместно со специалистами «Кейсистемс» была проведена модернизация ПК «Хранилище-КС» с целью расширения функциональных возможностей в части построения структуры программного бюджета. В результате модернизации мы смогли в кратчайшие сроки внедрить все бизнес-процессы и формы ввода информации и отчетности для автоматизированного формирования программного бюджета региона. Успешную реализацию госпрограмм в ПК «Хранилище-КС» обеспечило методическое решение, позволяющее устанавливать жесткие связи между бюджетной классификацией и структурами государственных программ, четко увязывать объемы ассигнований в разрезе бюджетной классификации с мероприятиями и целями.

Некоторые итоги и планы

Самый главный успех, которого удалось достичь в 2012 году, — серьезное упрощение администрирования и работы над бюджетом. ГРБС заполняют всего одну форму — ОБАС. Данные из этой формы рассматриваются на Бюджетной комиссии Тверской области, корректируются или утверждаются, из этой формы формируются все аналитические инструменты, приложения к Закону о бюджете, приложения к государственным программам. По однозначному мнению органов власти, техническая сторона прогнозирования бюджета еще никогда не была такой легкой и понятной. Кроме того, форма ОБАС связана с реестром расходных обязательств, что позволит еще более упростить работу ГРБС.

Некоторые итоги работы по внедрению программного бюджета в Тверской области можно подвести уже сейчас:

• полностью разработана законодательная и нормативная база формирования и исполнения бюджета в разрезе государственных программ;
• перестроены бизнес-процессы и алгоритмы формирования проекта бюджета;
• разработаны и приняты все 26 государственных программ Тверской области;
• настроена автоматизированная система формирования проекта закона на базе программного комплекса «Хранилище-КС».

При этом мы понимаем, что формирование по-настоящему программного бюджета — дело не одного года. Нами принято решение в 2013 году сосредоточиться на следующих вопросах работы с госпрограммами:

• осуществить серьезную доработку ряда государственных программ, в первую очередь по стратегическим вопросам развития отраслей, — в следующем году наиболее важные государственные программы должны подвергнуться переосмыслению и корректировке;
• по итогам формирования бюджета на 2013–2015 годы необходимо еще более четко настроить все бизнес-процессы формирования и исполнения бюджета;
• следует проверить систему оценки эффективности государственных программ и при необходимости откорректировать ее;
• необходимо создать методику оценки эффективности существующих структур и положений органов власти с учетом приоритетов по выполнению целей и задач государственных программ.